4/7/2011，◎ 工信部電信研究院政策與經(jīng)濟研究所 丁道勤，來源人民郵電報

　　我國“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，加快建設寬帶、融合、安全、泛在的下一代國家信息基礎設施，實現(xiàn)電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合。在國家“十二五”規(guī)劃和三網(wǎng)融合的大背景下，如何進一步促進駐地網(wǎng)建設和接入監(jiān)管，方便用戶自由選擇運營商提供的服務，推動經(jīng)濟社會各領域信息化發(fā)展，值得深入思考。

　　駐地網(wǎng)建設和

　　接入問題頗多

　　根據(jù)原信息產(chǎn)業(yè)部《電信業(yè)務分類目錄》有關用戶駐地網(wǎng)的定義：“用戶駐地網(wǎng)是指用戶網(wǎng)絡接口到用戶終端之間的相關網(wǎng)絡設施�！薄坝脩赳v地網(wǎng)特指從用戶駐地業(yè)務集中點到用戶終端之間的相關網(wǎng)絡設施。用戶駐地可以是一個居民小區(qū)，也可以是一棟或相鄰的多棟寫字樓，但不包括城域范圍內(nèi)的接入網(wǎng)�！睒I(yè)內(nèi)也將用戶駐地網(wǎng)形象地稱為網(wǎng)絡接入“最后一公里”。用戶駐地網(wǎng)絡接口只有與用戶終端之間的相關網(wǎng)絡設施相聯(lián)方能實現(xiàn)信息的交流。

　　“用戶駐地網(wǎng)業(yè)務”屬于《電信業(yè)務分類目錄》規(guī)定的第二類基礎電信業(yè)務中的(五)網(wǎng)絡接入業(yè)務，主要指以有線或無線方式，利用與公眾網(wǎng)相連的用戶駐地網(wǎng)(CPN)相關網(wǎng)絡設施提供的網(wǎng)絡接入業(yè)務。從網(wǎng)絡設施的層次來看，駐地網(wǎng)可以分為基礎層、纜線層和設備層等三個層次：第一層次為基礎層，包括建筑規(guī)劃用地紅線內(nèi)的通信管道和樓內(nèi)通信暗管、豎井，建設并預留用于安裝通信線路與配線設備的集中配線交接間等。第二層次為纜線層，包括各種光纜、光纖以及雙絞線、五類纜、同軸纜等。第三層為設備層，包括業(yè)務集中設備、光分配點ODP、光網(wǎng)絡單元ONU等設備。駐地網(wǎng)的建設也相應地分為三部分建設。根據(jù)不同的建設運營模式，駐地網(wǎng)的運營模式大致可以分為三種：運營商建設并運營，開發(fā)商建設、駐地網(wǎng)運營商運營，第三方建設并出租給運營商運營。當前，駐地網(wǎng)建設和接入的主要問題具體表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，落實不力；開發(fā)商憑借駐地網(wǎng)基礎層設施管道的進入權(quán)向運營商索取高額租金，坐地要價；先進入的電信運營商強勢壟斷，后進入者則無法進入正常的競爭秩序；基礎設施層、纜線層和設備層的建筑標準比較混亂，管道的管孔和容量及線纜光纖等標準不統(tǒng)一，相關的服務標準化、運維標準和安全標準等也缺乏一致性；不具有合法經(jīng)營資質(zhì)的經(jīng)營者違規(guī)進入駐地網(wǎng)的建設、經(jīng)營等等。

　　清晰界定

　　產(chǎn)權(quán)歸屬

　　解決好駐地網(wǎng)的建設和接入的問題是實現(xiàn)三網(wǎng)融合和破除本地寬帶市場壟斷的一個關鍵因素，首要問題就是需要清晰界定并具體落實不同層次的駐地網(wǎng)設施的產(chǎn)權(quán)歸屬。應該說，第二、三層次纜線層和設備層的產(chǎn)權(quán)歸屬比較清晰，主要屬于運營企業(yè)(含電信運營商、廣電運營商和駐地網(wǎng)試點企業(yè))。第一層次的基礎層屬于傳統(tǒng)意義上的駐地網(wǎng)的網(wǎng)絡設施，其產(chǎn)權(quán)歸屬需要分階段來看。在《物權(quán)法》出臺之前，其產(chǎn)權(quán)歸屬比較復雜，產(chǎn)權(quán)方包括電信運營商、廣電運營商、小區(qū)業(yè)主集體所有、房地產(chǎn)開發(fā)商、駐地網(wǎng)試點企業(yè)等。

　　2007年信息產(chǎn)業(yè)部和建設部聯(lián)合出臺的《關于進一步規(guī)范住宅小區(qū)及商住樓通信管線及通信設施建設的通知》，明確要求開發(fā)商把駐地網(wǎng)的小區(qū)管道、樓內(nèi)管道和暗線納入相應住宅小區(qū)或商住樓的建設項目概算中，建成后作為項目配套設施統(tǒng)一移交給電信運營商。而管道內(nèi)的線纜和設備由運營商投資建設并運營。因此，新建住宅小區(qū)駐地網(wǎng)基礎層的網(wǎng)絡設施所有權(quán)是小區(qū)業(yè)主共有的。

　　2009年，最高人民法院出臺了《關于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》，對業(yè)主共有設施進行了明確，其第三條第一款規(guī)定，除法律、行政法規(guī)規(guī)定的共有部分外，建筑區(qū)劃內(nèi)的以下部分，也應當認定為物權(quán)法第六章所稱的共有部分：(一)建筑物的基礎、承重結(jié)構(gòu)、外墻、屋頂?shù)然�本結(jié)構(gòu)部分，通道、樓梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附屬設施、設備，避難層、設備層或者設備間等結(jié)構(gòu)部分。(二)其他不屬于業(yè)主專有部分，也不屬于市政公用部分或者其他權(quán)利人所有的場所及設施等。從該條的規(guī)定并結(jié)合駐地網(wǎng)結(jié)構(gòu)來看，通道、設備層或者設備間等結(jié)構(gòu)部分屬于業(yè)主共有，管道內(nèi)的線纜和設備由電信企業(yè)投資建設并運營，所有權(quán)屬于電信企業(yè)。因此，需要及時修訂《電信業(yè)務分類目錄》，符合《物權(quán)法》等相關規(guī)定，并切實執(zhí)行現(xiàn)有相關界定駐地網(wǎng)產(chǎn)權(quán)歸屬的法律法規(guī)，加大駐地網(wǎng)設施產(chǎn)權(quán)歸屬的落實力度。

　　開放駐地網(wǎng)

　　平等進入權(quán)

　　駐地網(wǎng)的建設和接入必須避免用戶被運營商壟斷，應引入競爭，提高駐地網(wǎng)資源的配置效率，讓用戶具有自由選擇運營商提供的服務的權(quán)利和手段。實際上，通常所稱的駐地網(wǎng)平等進入權(quán)的開放僅限于駐地網(wǎng)纜線層和設備層的開放。因為電信運營商只擁有設備層的所有權(quán)及纜線層的運營權(quán)，而且這兩項權(quán)能都是在業(yè)主擁有基礎層的合法物權(quán)之下的，也即電信運營商對駐地網(wǎng)纜線層的運營權(quán)和設備層的所有權(quán)都不得侵害業(yè)主對駐地網(wǎng)基礎層的合法物權(quán)。因此，駐地網(wǎng)纜線層和設備層的監(jiān)管應在只建設一套駐地網(wǎng)設施的前提下，由多家運營商共享該網(wǎng)絡基礎設施，由用戶自由選擇運營商進行網(wǎng)絡接入�？梢钥紤]的方案是，駐地網(wǎng)線纜和設備等實施共建共享，成本分攤。駐地網(wǎng)的線纜層和設備層的運營和維護可由各地通信行業(yè)協(xié)會牽頭，組織各相關電信運營企業(yè)共同商定，但不得與開發(fā)商簽訂壟斷性協(xié)議，不得以任何方式限制其他電信運營企業(yè)進入住宅小區(qū)和商住樓，影響用戶的自由選擇權(quán)。

　　出臺強制性

　　國家、地方標準

　　就光纖入戶工程的技術標準、施工標準、安全標準、服務標準、運營和維護標準出臺統(tǒng)一的強制性的國家標準或地方標準。對駐地網(wǎng)物理管道的容量實施強制性標準，開發(fā)商在建設時必須把多個運營單位進入的情況考慮在內(nèi)，需要預留一定的接入空間，比如管道管孔數(shù)量、管井和交接間的大小要適當，由通信監(jiān)管部門和建設部門共同對設計、施工、建設監(jiān)理以及為工程中使用的器材進行質(zhì)量監(jiān)督。同時，應當增設事后的驗收環(huán)節(jié)，即在驗收環(huán)節(jié)，可由各省、直轄市和自治區(qū)通信管理局參與驗收蓋章，在地市一級可由省、直轄市和自治區(qū)通信管理局采取行政委托方式委托各地通信行業(yè)協(xié)會蓋章驗收，即地市及以下的地區(qū)，由各地通信行業(yè)協(xié)會參與蓋章驗收，但必須是以省、直轄市和自治區(qū)通信管理局的名義進行驗收。

　　另外，還要雙管齊下，疏堵結(jié)合，一方面徹底清查非法違規(guī)從事駐地網(wǎng)建設、運營的經(jīng)營者，并進行清退，凈化駐地網(wǎng)建設和接入市場環(huán)境；另一方面，逐步開放駐地網(wǎng)市場，允許非公資本進入，合理疏導，制定駐地網(wǎng)建設和運營規(guī)范，實施有效監(jiān)管。