中國大部制改革方案出臺后，許多人都頗感失望。這種失望的產(chǎn)生，與其說是因為改革方案讓人意外，不如說是因為人們對大部制改革曾懷有不切實際的期望。 

　　大部制改革以及更廣泛的行政管理體制改革，針對的是中國龐大的官僚體系，在不改變現(xiàn)有的社會政治結(jié)構(gòu)的情況下，任何實質(zhì)性改革措施的推行都必然會面臨重重阻力，甚至可以說難有成功的可能。 


還不具備現(xiàn)代官僚體系 

 

　　“官僚主義”在中國無疑已成為一個貶義詞，但一般意義上的官僚體制并不具有貶義色彩。從技術(shù)的角度而言，龐大的現(xiàn)代民族國家必須以官僚制為基礎。充分發(fā)展的官僚體制與任何其他社會管理方式相比，都更為精確、迅速、清晰、連貫和嚴謹。 

　　不過，任何官僚體系都存在不斷改進和革新的必要，中國目前的官僚行政體系也不例外。中國官僚行政體系改革的必要性，既源于特有的問題，也源于官僚體制中普遍存在的問題。 

　　中國官僚行政體系的主要缺陷是，它仍保留諸多前現(xiàn)代性的特點，或者說尚未充分具備現(xiàn)代官僚體系的如下特征：非個人化的成文程序規(guī)則；對官員所掌握的強制手段的嚴格限制；根據(jù)能力和資質(zhì)而不是親疏關(guān)系進行官員任命，以及行政管理手段與官員個人利益的嚴格分離。中國行政管理體系中仍然殘留的種種前現(xiàn)代性因素，使其越來越難以適應社會、經(jīng)濟和政治生活日益復雜化和多樣化的趨勢。 

　　從一般角度而言，由于官僚掌握社會管理的專門知識，并具有強大的信息優(yōu)勢，他們必然會掌握重要的權(quán)力。如果這種權(quán)力失去制約，政府官員往往會以公共利益為代價，竭力利用公共組織牟取不正當?shù)乃饺死�益�?nbsp;

　　政治領(lǐng)導人要想使政策得以推行，都不可避免要依賴于龐大的官僚體系。這就給意圖改革官僚行政體系的政治家造成了特殊的困難。由于無法掌握足夠的信息，政治領(lǐng)導人幾乎不可能自行制定出合理的行政改革方案。 

　　因此，人們不難從中國的歷次行政管理體制改革中發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象：政府各個部門本身是行政改革的對象，但每一次改革方案的制定，仍必須以各個政府部門的意見為基礎。

　　中國政治領(lǐng)導人對官僚體系在技術(shù)和信息上的過度依賴，使他們無法制定具有實質(zhì)意義的行政改革方案。要改變這一窘迫的局面，就必須推進政治的民主化，擴大民眾對國家與社會管理的政治參與。 

 

行政管理體制需要改革 

 

　　行政管理體制是否需要改革以及應如何改革，民眾必然具有更為切身的感受。就此而言，他們比政府官員更具有信息優(yōu)勢。畢竟，還有誰會比他們更清楚自己想要什么嗎？ 

　　在民主政治條件下，廣大民眾對政府部門分散的、個人化的感受，可以通過制度的運作匯成整體性的民意。只有感受到這種民意，并以合理的改革措施對之進行恰當回應的政治人物，才有可能獲得領(lǐng)導國家的政治授權(quán)。 

　　在中國，由于民主政治的缺失，政治領(lǐng)導人不但在技術(shù)和信息上，而且在政治上完全依賴于官僚行政體系，這是中國歷次行政改革屢屢無功而返的更深層的原因。如果沒有獨立于官僚體系之外的政治支持，政治領(lǐng)導人不可能在對行政管理體制進行大刀闊斧的改革的同時，又不會摧毀自身的政治權(quán)力基礎。當一個人的腳下只有一條板凳可供立足時，他要抽掉這條板凳，就必然會使自己同時摔倒在地面上。 

　　中國每一次行政管理體制改革方案出臺前，很多人都充滿期待。但這么多次的行政改革，始終也無法扭轉(zhuǎn)政府機構(gòu)不斷膨脹、行政支出日趨增長、官員腐敗日益嚴重的趨勢。 

　　上述簡單卻令人尷尬的事實所能說明的，也只是一個更為簡單的道理：在中國，政治領(lǐng)導人如果無法獲得新的政治支持和政治動力，種種雷聲大、雨點小的行政管理體制改革，不管如何改頭換面，最終都不過是五年一次、隔靴搔癢的例行公事而已。（作者 張雪忠 任教于中國華東政法大學）