中共十七屆二中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。很自然，政府機(jī)構(gòu)改革成為這次兩會(huì)的主要議題。盡管這兩個(gè)文件側(cè)重點(diǎn)不同，但中心思想或者改革的主題是一致的，那就是要重塑中國(guó)政府制度。 

　　顧名思義，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革主要是中央層面的改革，而行政體制管理指的是全國(guó)范圍的各級(jí)政府制度的改革。綜合起來(lái)構(gòu)成了中國(guó)整個(gè)政府制度的改革。 

　　政府改革并不是什么新鮮事情。去年中共十七大確定政府要作一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)型，就是從作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)型到作為一個(gè)提供公共服務(wù)的主體。 

　　自八十年代初提出“小政府、大社會(huì)”的行政改革目標(biāo)以來(lái)，歷屆政府都努力往“小政府”努力。但是，迄今為止，政府的規(guī)模實(shí)際上是越來(lái)越大，官多為患現(xiàn)象仍然普遍存在。 

　　九十年代初以后，新自由主義不僅左右中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革，而且也左右政府改革。政府開始推卸提供公共服務(wù)的責(zé)任，甚至從公共服務(wù)領(lǐng)域退出，包括社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等等。這些年來(lái)，所有這些領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題。 

 

政府越界競(jìng)爭(zhēng)地方利益 

 

　　如何解決這個(gè)矛盾？從去年的十七大報(bào)告到這次政府改革方案，基本的共識(shí)是“加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”。 

　　這個(gè)目標(biāo)如果能夠?qū)崿F(xiàn)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是中國(guó)可以建成標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代規(guī)制型國(guó)家。這里提到了市場(chǎng)、公民、社會(huì)和政府之間的關(guān)系，有限政府的表述也似乎隱含在其中了。 

　　但是，在實(shí)際操作層面，中國(guó)還遠(yuǎn)沒(méi)有確立有限政府的概念。八十年代提出的“小政府、大社會(huì)”本來(lái)就是有限政府的形象表述，但為什么這么多次的政府改革以后，政府反而越來(lái)越大呢？理想上的有限政府到了實(shí)際層面演變成為無(wú)限政府。

　　為什么會(huì)這樣？原因再簡(jiǎn)單不過(guò)了：涉及到公共利益領(lǐng)域，政府拼命地以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的話語(yǔ)加以退出；而有利可圖的領(lǐng)域，政府又拼命以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的話語(yǔ)進(jìn)入。 

　　有限政府意味著政府本身和其他行為主體如企業(yè)、事業(yè)單位、市場(chǎng)中介組織、社會(huì)組織等之間必須確立邊界。政府的行動(dòng)必須在其邊界之內(nèi)，超出這個(gè)邊界便不是有限政府。 

　　確立這些邊界有利于政府和其他行動(dòng)主體間的良性互動(dòng)。其他行動(dòng)主體在其邊界之內(nèi)的活動(dòng)具有自主、自治權(quán)，這有利于專業(yè)性行為模式的產(chǎn)生，最終可以形成一種自然的秩序。 

　　但在中國(guó)現(xiàn)存體制下，顯然沒(méi)有這樣的邊界，或者說(shuō)在理論上有邊界，但實(shí)際行為層面則沒(méi)有。以往多次機(jī)構(gòu)改革并不很成功的其中一個(gè)主要原因在于政府越過(guò)邊界與民、與社會(huì)、與地方競(jìng)爭(zhēng)利益。結(jié)果是政府到處插足，造成了泛政府化或者泛行政化的局面。 

　　就拿政府和國(guó)有企業(yè)的邊界來(lái)說(shuō)。國(guó)有企業(yè)部門或者公營(yíng)事業(yè)，歐洲很多國(guó)家比中國(guó)還大。但歐洲的公共部門沒(méi)有行政化。中國(guó)的公共部門實(shí)際上是準(zhǔn)行政部門，因?yàn)橹袊?guó)的所有國(guó)有企業(yè)都是行政化的，就是有行政級(jí)別，就是說(shuō)企業(yè)分部級(jí)、副部級(jí)，分三六九等。 

　　中國(guó)也搞類似于西方的現(xiàn)代企業(yè)制度，但實(shí)際上搞的是行政企業(yè)制度。銀行行長(zhǎng)有權(quán)力不是因?yàn)樗�是行長(zhǎng)，而是因?yàn)樗�是部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)或者局長(zhǎng)。 

 

公共服務(wù)可由民間管理 

 

　　企業(yè)的行政化一方面使得縮減政府的規(guī)模成為困難，更重要的是大大節(jié)制了政府應(yīng)當(dāng)有的規(guī)制能力。西方能夠建立規(guī)制型國(guó)家，是因?yàn)楣�共部門是企業(yè)，是按照市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作的。國(guó)家跟企業(yè)分開，國(guó)家就可以規(guī)制企業(yè)行為。 

　　中國(guó)政企之間沒(méi)有邊界，國(guó)家如何規(guī)制企業(yè)？如果沒(méi)有邊界，就變成左手規(guī)制右手。政企不分一方面造成政府的經(jīng)濟(jì)功能很強(qiáng)大，另一方面造成政府執(zhí)法功能低弱。要規(guī)制就要依靠法律。法律代表普遍性，法律是沒(méi)有任何行政級(jí)別的，因?yàn)榉�律面前人人（包括任何組織）平等。但在中國(guó)，法律的重要性經(jīng)常要跟執(zhí)法單位的行政級(jí)別有關(guān)系。比如國(guó)家環(huán)�？偸穑�一個(gè)部級(jí)單位，如何規(guī)制一個(gè)部級(jí)的企業(yè)或者一個(gè)省部級(jí)所屬的企業(yè)？ 

　　沒(méi)有邊界，也造成了無(wú)窮無(wú)盡的行政壟斷。在中國(guó)，從中央到地方都有壟斷。中央一級(jí)的壟斷可以用國(guó)家戰(zhàn)略利益來(lái)合法之。但中國(guó)的省一級(jí)有壟斷，地一級(jí)有壟斷，縣一級(jí)也有壟斷。越到下面越壟斷，越到下面越變味道。在地方層面，壟斷已經(jīng)不是什么戰(zhàn)略意義的，而是演變成哪一個(gè)地方賺錢，政府就進(jìn)去，造成與民爭(zhēng)利，與社會(huì)爭(zhēng)利。

　　泛行政化更導(dǎo)致私營(yíng)部門也來(lái)追求壟斷。本來(lái)私營(yíng)部門能力非常弱，但他們也希望通過(guò)政商關(guān)系搞些壟斷。這個(gè)問(wèn)題越到地方就看得越清楚。煤也好，礦山也好，為什么環(huán)保部門老是沒(méi)法管呢？中央官員到處發(fā)脾氣，但地方則無(wú)動(dòng)于衷。 

　　但是到了無(wú)利可圖的責(zé)任領(lǐng)域呢？就是另一番不同的景象了。到了要負(fù)責(zé)的地方，部門之間就是互相推諉了。從這個(gè)邏輯來(lái)說(shuō)，有理由對(duì)政府能否自己來(lái)負(fù)擔(dān)所有公共服務(wù)的提供進(jìn)行討論。 

　　即使在西方，由政府自己負(fù)責(zé)公共服務(wù)的提供的效果并不好，經(jīng)常造成大官僚體制和效率低下。公共服務(wù)本來(lái)應(yīng)當(dāng)讓老百姓滿意，反而成了老百姓抱怨的根源。 

　　中國(guó)政府要轉(zhuǎn)型到提供服務(wù)型政府，這并不意味著所有公共服務(wù)必須由政府自己來(lái)提供。很多公共服務(wù)可以讓民間機(jī)構(gòu)去提供，去管理。就是說(shuō)，即使在公共部門領(lǐng)域，政府和其他行動(dòng)體之間也應(yīng)當(dāng)有個(gè)邊界。 

　　簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府改革就是要重新規(guī)定政府功能，而規(guī)定政府功能也就是要規(guī)定政府的邊界。從前林林總總的政府弊端都是和政府毫無(wú)邊界或者沒(méi)有制約地自由跨越邊界造成的。有了邊界，政府才會(huì)有限和有效，社會(huì)也才能得到真正成長(zhǎng)的空間。而規(guī)定政府邊界的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)是有限政府。（作者 鄭永年）