新近，國務(wù)院總理溫家寶將擬于今年3月5日向新一屆全國人大作《政府工作報(bào)告》稿發(fā)送給各黨派、團(tuán)體、部門和地方單位，廣泛征求意見。毋庸置疑，其中最引人關(guān)注的正是未來政府機(jī)構(gòu)改革向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”方向發(fā)展的“大部門體制”改革。這不僅是征求意見的重點(diǎn)，也是海內(nèi)外關(guān)注的熱點(diǎn)話題。 

　　雖然中評社對此早有透露和評點(diǎn)，許多媒體也一再炒作論述，但卻很少談到對其具體實(shí)施的諸多難點(diǎn)與對策。本文試圖根據(jù)已獲悉的資訊加以縷析，或許能從中讓人們感受到中國在迎接改革開放30周年的這一大動作和切實(shí)有效的改革布局。 

　　據(jù)北京官方研究人士的分析，在國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)中，一些相關(guān)部門進(jìn)一步整合，拓寬部委職能，逐步向“大部委制”過渡，正是貫徹胡錦濤總書記在中共十七大報(bào)告中所指出的，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制�！逼潢P(guān)鍵在于使部門的職能配置有機(jī)統(tǒng)一，做到責(zé)權(quán)一致，便于部門間協(xié)調(diào)配合和實(shí)行問責(zé)制。而類似的安排設(shè)計(jì)涉及到大交通、大能源、大金融、大文化、大農(nóng)業(yè)、大環(huán)保等等。 

　　嚴(yán)格地說，真正意義上的大部委制改革，始自朱镕基就任國務(wù)院總理之初，他不僅精簡合并了許多工業(yè)部門，而且提出要把航空、鐵路、交通系統(tǒng)合并為運(yùn)輸部，由于當(dāng)時存在著具體困難和各種阻力而未能成功組建大運(yùn)輸部門。至2003年溫家寶接任總理，遂把國家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委與體改委合并為國家發(fā)改委，將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建商務(wù)部，取得了不錯的效果。如果說，前兩屆政府只是對大部委制的探索實(shí)驗(yàn)，那么今歲的行政體制改革已經(jīng)是一個不可逆轉(zhuǎn)的方向，也必當(dāng)成為推進(jìn)政治體制“深化改革的重要環(huán)節(jié)�！� 

　　實(shí)踐表明，當(dāng)代立體式的交通運(yùn)輸依照運(yùn)輸方式設(shè)置各自獨(dú)立的部門，實(shí)在難以適應(yīng)建設(shè)高速度、高品質(zhì)綜合運(yùn)輸體系的需要，尤其導(dǎo)致鐵路、水運(yùn)等綠色運(yùn)輸方式發(fā)展滯后；能源作為國民經(jīng)濟(jì)中的重要產(chǎn)業(yè)，缺乏一個統(tǒng)一管理的獨(dú)立部門，也不適應(yīng)建立現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的要求；促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、電話網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三網(wǎng)的融合，曾納入“九五”、“十五”規(guī)劃，也寫入“十一五”規(guī)劃，但由于管理職能分散，至今未能實(shí)現(xiàn)。 

　　據(jù)悉，能源、交通運(yùn)輸將是首批大部委制的實(shí)行單位。能源關(guān)系經(jīng)濟(jì)大局，包括煤炭、石油、天然氣、電力、可再生能源等在內(nèi)，涉及廣泛，如果統(tǒng)一管理更能提高在平衡供給需求方面的效率。曾有人大代表提出議案，將衛(wèi)生部、國家計(jì)劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”。而包括銀行、證券、保險(xiǎn)的金融體系，應(yīng)當(dāng)也在組建大部制范圍之內(nèi)。不過，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，均屬適應(yīng)中國金融體制改革和發(fā)展方向，對加強(qiáng)金融監(jiān)管、規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全發(fā)揮重要作用的行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并非需要合并的政府部門。 

　　中央政策研究室副主任鄭新立指出，實(shí)行大部體制管理，可以大大減少政府部門之間職能交叉、重迭，政出多門，溝通難、協(xié)調(diào)難等方面的問題，改“九龍治水”，為“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”。同時，通過政府部門的整合和調(diào)整，能進(jìn)一步理順部門之間的職能，減少機(jī)構(gòu)的數(shù)量，減少過多的協(xié)調(diào)和溝通的環(huán)節(jié)，這對提高行政效率，降低行政成本也具有重要意義。 

　　不過，盡管這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，但是在中國現(xiàn)有的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是值得關(guān)注的。比如，實(shí)行大部制管理后，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，就更加重要；在執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的大部制進(jìn)行對接，不重復(fù)、重迭？在大部制管理模式下，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大應(yīng)該在機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，如何加強(qiáng)對大部權(quán)力的監(jiān)督和控制等。在具體推進(jìn)的過程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領(lǐng)域改革等等，所有這些問題，都是需要認(rèn)真思考。 

　　大部制改革的方向，終至?xí)�涉及涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，須要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接。過往，中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動作戰(zhàn)，頗具成效。還有中共中央臺辦和國臺辦、中央外宣辦和國務(wù)院新聞辦等兩塊牌子、一套班子的設(shè)置，皆表明如何進(jìn)一步整合黨政部門，系大部制改革中應(yīng)該研考的問題。因此，將行政體制改革方案納入政治體制改革方案之中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整布局，才會更長遠(yuǎn)。顯見大部制牽動著國家整體的政治體制改革，沒有政改的推進(jìn)，真正的大部制改革恐怕難以完成。 

　　在重構(gòu)政府權(quán)力和運(yùn)行模式的同時，如何實(shí)現(xiàn)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的機(jī)制，為大部制改革的權(quán)力監(jiān)督提供保障是一大關(guān)鍵。專家指出，這可能是下一步機(jī)構(gòu)改革的難題。據(jù)認(rèn)為，大部制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個大部制內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這類似于國外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場機(jī)制，實(shí)行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部是政府采購政策制定機(jī)構(gòu)，但不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給設(shè)在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。 

　　值得一提的是，要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革、特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進(jìn)行統(tǒng)一的安排。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革為決策機(jī)構(gòu)，有行政職能的事業(yè)單位改革為執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者法定機(jī)構(gòu)。這樣才能實(shí)現(xiàn)功能的整體分化，確立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)性約束機(jī)制。重要的是，對大部制的監(jiān)管約束，還須從外部進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，特別是人大、司法、公眾輿論、媒體報(bào)導(dǎo)等等。如何形成有機(jī)的鏈條，來發(fā)揮功用，也是一大考驗(yàn)。 

　　大部制改革的最大阻力，仍然是多年來被強(qiáng)化了的部門利益。過去所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。通過改變組織形態(tài)的大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置，有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮等問題，加以抑制。不過還有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，聚積為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋�超級部，權(quán)力很大，對它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。顯然，大部制是否能有效遏制部門利益，十分關(guān)鍵。 

　　此外在大部委內(nèi)部，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何合理設(shè)置，權(quán)力如何劃分？至關(guān)重要。專家認(rèn)為，由于缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，大部制改革很難一步到位，應(yīng)是一個循序漸進(jìn)的過程。首先應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾服務(wù)物件廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴(kuò)大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。 

　　大部門體制是中國政治現(xiàn)代化的重要一步，是加強(qiáng)權(quán)力制衡、廉政建設(shè)乃至完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，也是全面推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)的需要。惟機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，難度不小，對經(jīng)濟(jì)社會影響較大，各方面都很敏感。必須在國家的統(tǒng)一部署下，經(jīng)過充分研究、科學(xué)論證和周密部署，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)。既要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，更要從中國實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行探索和試驗(yàn)。（作者 張沐）