今年“兩會(huì)”，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中明確提出，要加快推進(jìn)電信等行業(yè)改革，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。信息產(chǎn)業(yè)部在全國(guó)信息產(chǎn)業(yè)工作會(huì)議上提出，要以啟動(dòng)3G為契機(jī)，優(yōu)化電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)�？梢灶A(yù)見(jiàn)，中國(guó)電信業(yè)下一步改革重組的基本方向是：產(chǎn)權(quán)改革、市場(chǎng)開(kāi)放、監(jiān)管獨(dú)立。
　　---信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院黃浩
    最近，有兩件事情在電信業(yè)界引起軒然大波。一是中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通簽署耐人尋味的合作協(xié)議；二是國(guó)資委公布了《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并向國(guó)務(wù)院上報(bào)《中央企業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確表示將繼續(xù)推進(jìn)和完善電信等行業(yè)的改革重組。這是在業(yè)界普遍預(yù)期3G牌照發(fā)放在即的關(guān)鍵時(shí)刻，電信業(yè)改革重組的最新動(dòng)向。 
    中國(guó)電信業(yè)改革重組是一個(gè)備受關(guān)注、頗有意思、也非常值得研究的現(xiàn)象。從某種意義上講，其中的種種狀況、特點(diǎn)、問(wèn)題，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)縮影。 
中國(guó)電信業(yè)改革重組述評(píng)
    中國(guó)電信業(yè)改革重組始于1994年中國(guó)聯(lián)通的進(jìn)入，從而在基礎(chǔ)電信市場(chǎng)形成中國(guó)聯(lián)通與郵電部的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，但是由于郵電部政企不分，競(jìng)爭(zhēng)效果一直不太理想。 
    1998年電信行業(yè)實(shí)行政企分開(kāi)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，負(fù)責(zé)電信行業(yè)的監(jiān)管，而中國(guó)電信脫離政府成為和中國(guó)聯(lián)通一樣的電信運(yùn)營(yíng)公司。同時(shí)，原郵電部副部長(zhǎng)楊賢足入主中國(guó)聯(lián)通，互聯(lián)互通等問(wèn)題得以有效解決，雙寡頭的競(jìng)爭(zhēng)效果開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。 
    之后，中國(guó)電信業(yè)改革重組步伐明顯加快，先后對(duì)中國(guó)電信進(jìn)行兩次拆分，建立中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)衛(wèi)通，重組中國(guó)網(wǎng)通，引入中國(guó)鐵通，至此形成六家競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。通過(guò)這種大刀闊斧改革重組，我國(guó)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得以快速形成。競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了電信業(yè)務(wù)快速發(fā)展和普及、資費(fèi)不斷下降、業(yè)務(wù)種類(lèi)日益繁多、服務(wù)質(zhì)量極大改善。 
    與此同時(shí)，我們也要看到，中國(guó)電信業(yè)改革重組至今，電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管存在不少問(wèn)題。 
    首先，目前六家基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)公司都是國(guó)有或者國(guó)家控股企業(yè)，形成同資競(jìng)爭(zhēng)的局面，帶來(lái)國(guó)有資本重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等諸多問(wèn)題。中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通“雙塔并立”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，本可以多家企業(yè)合用的鐵塔卻只承載本企業(yè)的基站天線(xiàn)，存在大量重復(fù)建設(shè)。 
    與此同時(shí)，由于國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和激勵(lì)約束機(jī)制的問(wèn)題，市場(chǎng)份額爭(zhēng)奪成為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主要目標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)不擇手段，不計(jì)成本的價(jià)格戰(zhàn)、破壞互聯(lián)互通、破壞通信設(shè)施等惡性競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)有發(fā)生，破壞了競(jìng)爭(zhēng)秩序，也造成了國(guó)有資產(chǎn)大量流失。 
    其次，基礎(chǔ)電信市場(chǎng)開(kāi)放程度低、競(jìng)爭(zhēng)非常有限，電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)活力不能得到充分發(fā)揮，制約了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升、妨礙了消費(fèi)者的福利改進(jìn)。其他資本不能進(jìn)入，也影響了社會(huì)資源在電信市場(chǎng)的優(yōu)化配置。我國(guó)電信市場(chǎng)規(guī)模龐大，總用戶(hù)數(shù)業(yè)已突破8億，但只有六家基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)公司，這與龐大的用戶(hù)規(guī)模極不相稱(chēng)，并且具體到固定和移動(dòng)市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)主體數(shù)量更少，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力難以得到充分釋放。 
    與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，其市場(chǎng)規(guī)�？赡苓h(yuǎn)不及我國(guó)，但基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)公司數(shù)量明顯超過(guò)我國(guó)，有的國(guó)家甚至數(shù)以千計(jì)。競(jìng)爭(zhēng)活力不足直接導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。 
    最后，國(guó)有資本控制基礎(chǔ)電信市場(chǎng)，嚴(yán)重制約電信監(jiān)管職能的獨(dú)立有效發(fā)揮，異化了電信市場(chǎng)監(jiān)管和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。電信市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)歸根結(jié)底是為了維護(hù)消費(fèi)者的利益，但是由于我國(guó)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)主體都是國(guó)有或者國(guó)家控股企業(yè)，對(duì)于這些企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，不得不考慮其資產(chǎn)保值增值(盡管這是國(guó)資委的職能，而并非信息產(chǎn)業(yè)部的職能)。 
    同時(shí)，對(duì)于這些企業(yè)，由于國(guó)資委擁有“管人、管事、管資產(chǎn)”的職能，而信息產(chǎn)業(yè)部純粹的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管手段約束力不強(qiáng)，形成了市場(chǎng)監(jiān)管事實(shí)上離不開(kāi)國(guó)資委、市場(chǎng)監(jiān)管依靠行政手段的趨勢(shì)，嚴(yán)重異化了電信市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)、方式、手段。 
    目前，對(duì)于惡性競(jìng)爭(zhēng)行為的治理，對(duì)于互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、電信資費(fèi)等的日常監(jiān)管等都要較多地倚重于行政手段。 
    監(jiān)管目標(biāo)、方式、手段的異化也異化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，危害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系的形成和完善。國(guó)有資產(chǎn)保值增值的監(jiān)管導(dǎo)向，弱化和異化了了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成寡頭壟斷格局，從而損害消費(fèi)者利益。 
    比如北京、上海等地移動(dòng)資費(fèi)居高不下，海南等地移動(dòng)、聯(lián)通形成合謀式市場(chǎng)均衡，目前中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通簽署合作協(xié)議實(shí)際上就是合謀壟斷。市場(chǎng)監(jiān)管離不開(kāi)國(guó)資委、行政干預(yù)替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，既不利于市場(chǎng)體系的健全完善，也損害了各方(投資者、消費(fèi)者、競(jìng)爭(zhēng)企業(yè))對(duì)電信市場(chǎng)的穩(wěn)定預(yù)期，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的正常進(jìn)行。 
中國(guó)電信業(yè)改革重組的邏輯
    上個(gè)世紀(jì)八十年代以來(lái)，世界電信業(yè)掀起了改革重組的浪潮，改變了原來(lái)電信市場(chǎng)由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的管理和運(yùn)營(yíng)體制。改革重組的主體思路和基本路徑是政企分開(kāi)，建立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)傳統(tǒng)在位電信運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行私有化，逐步引入競(jìng)爭(zhēng)直至完全開(kāi)放市場(chǎng)。而中國(guó)電信業(yè)改革重組的基本思路和基本路徑是政企分開(kāi)、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)。 
    與國(guó)際比較，從改革思路和改革結(jié)果來(lái)看，我國(guó)有幾個(gè)比較明顯的特征：沒(méi)有對(duì)在位電信運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行私有化改革；沒(méi)有完全開(kāi)放市場(chǎng)；沒(méi)有建立完全獨(dú)立于企業(yè)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通過(guò)這些年的改革重組，我國(guó)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)形成國(guó)有資本內(nèi)部的有限競(jìng)爭(zhēng)。 
    具體而言，運(yùn)營(yíng)公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、都是國(guó)有或國(guó)有控股；民營(yíng)資本和外資沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)入，基礎(chǔ)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)停留在國(guó)有資本內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)；運(yùn)營(yíng)公司數(shù)量較少，業(yè)務(wù)范圍受限，其他行業(yè)通信資源難以進(jìn)入，這種國(guó)有資本內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)也非常有限。 
    與此同時(shí)，對(duì)于基礎(chǔ)電信市場(chǎng)的監(jiān)管，信息產(chǎn)業(yè)部和地方通信管理局的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段很難完全獨(dú)立于電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)，富有獨(dú)立權(quán)威的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)還沒(méi)有完全建立起來(lái)。 
    中國(guó)電信業(yè)改革重組是有其邏輯基礎(chǔ)的，形成目前這樣的狀況、以及未來(lái)某種狀況都是一個(gè)必然的結(jié)果。 
    首先，對(duì)于電信行業(yè)的政治經(jīng)濟(jì)屬性的判斷決定了國(guó)有資本對(duì)于基礎(chǔ)電信市場(chǎng)的控制。長(zhǎng)期以來(lái)，電信行業(yè)一直被視為國(guó)家的神經(jīng)系統(tǒng)和命脈行業(yè)，需要由國(guó)家進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和控制。這就決定了我國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管的基本形態(tài)，決定了我國(guó)電信業(yè)改革重組的基本面貌。 
    其次，為了克服國(guó)有資本壟斷經(jīng)營(yíng)的不足，也為了適應(yīng)世界電信業(yè)改革重組的浪潮，響應(yīng)國(guó)內(nèi)(消費(fèi)者、相關(guān)利益團(tuán)體)打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的呼聲。 
    再次，2003年國(guó)資委組建，履行包括六家基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)公司在內(nèi)的中央國(guó)有企業(yè)出資人職能，一直謀求基礎(chǔ)電信市場(chǎng)在位企業(yè)的整合重組。國(guó)資委公布了《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并向國(guó)務(wù)院上報(bào)《中央企業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見(jiàn)》。今年1月舉行的央企負(fù)責(zé)人會(huì)議上，國(guó)資委主任李榮融也把央企整合作為2007年的重點(diǎn)推進(jìn)工作之一，幾家電信企業(yè)的整合重組已經(jīng)如箭在弦。 
    最后，業(yè)內(nèi)(包括一些業(yè)外人士)對(duì)于電信競(jìng)爭(zhēng)模式的認(rèn)識(shí)也是限制我國(guó)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要因素。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，甚至直到現(xiàn)在，業(yè)內(nèi)認(rèn)為電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)模式是有效競(jìng)爭(zhēng)，即所謂競(jìng)爭(zhēng)效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的平衡，從而電信市場(chǎng)不能夠完全放開(kāi)，最近中國(guó)電信與中國(guó)網(wǎng)通簽署合作協(xié)議不能說(shuō)與此沒(méi)有關(guān)系。 
未來(lái)改革重組的方向
　　展望未來(lái)，中國(guó)電信業(yè)需要進(jìn)一步深化改革重組。 
　　首先，電信行業(yè)涉及國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)安全，但這并不意味著就要將這樣的政治經(jīng)濟(jì)安全完全系于國(guó)有資本，其他資本的進(jìn)入并不會(huì)妨礙這種安全。 
　　其次，電信業(yè)改革重組的目的歸根結(jié)底是為了更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)消費(fèi)者的利益，而國(guó)資委從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的角度，對(duì)其所管轄的國(guó)有電信運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行整合重組也是在履行其出資人的正當(dāng)職能，但這種國(guó)有企業(yè)利益導(dǎo)向的整合重組不能替代中國(guó)電信業(yè)的改革重組。 
　　最后，“有效競(jìng)爭(zhēng)”就像“自然壟斷”一樣，是一個(gè)偽命題。以前，或有意或無(wú)意強(qiáng)調(diào)電信行業(yè)的“自然壟斷”屬性，從而限制其他進(jìn)入者，但仔細(xì)想來(lái)，既然是自然壟斷，為什么要限制進(jìn)入，進(jìn)入者自然會(huì)知難而退。既然如此，就沒(méi)有必要限制進(jìn)入，進(jìn)入者自然會(huì)仔細(xì)掂量。所以不能拿“有效競(jìng)爭(zhēng)”作為限制競(jìng)爭(zhēng)的擋箭牌。 
　　目前國(guó)家的大政方針對(duì)于電信業(yè)改革重組的方向是明確的。2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(即非公經(jīng)濟(jì)36條)明確指出，允許非公有資本進(jìn)入電信等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域。 
　　今年兩會(huì)期間，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中也明確提出，要加快推進(jìn)電信等壟斷行業(yè)改革，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。最近，發(fā)改委表示將在今年內(nèi)出臺(tái)非公經(jīng)濟(jì)36條的細(xì)則。信息產(chǎn)業(yè)部在全國(guó)信息產(chǎn)業(yè)工作會(huì)議上提出，要以啟動(dòng)3G發(fā)展為契機(jī)，優(yōu)化電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)。 
　　未來(lái)中國(guó)電信業(yè)改革重組的基本方向是：產(chǎn)權(quán)改革、市場(chǎng)開(kāi)放、監(jiān)管獨(dú)立，改革沒(méi)有回頭路。