7/5/2005,文/殷玉生 “《電信法》最快會在今年9月份的國務(wù)院總理辦公會上討論通過,然后提交給全國人大常委會審議。”國務(wù)院法制辦條例司負(fù)責(zé)審閱《電信法》草案的官員告訴記者,如果再有其他耽擱,到今年年底才能將《電信法》草案提交到全國人大常委會。
已經(jīng)列入國務(wù)院2005年度一類立法計(jì)劃的《電信法》為什么未能如各界預(yù)期那樣在6月份提交全國人大常委會?國務(wù)院法制辦官員的解釋是“工作程序問題”,即因其他的工作而耽誤。但記者從不同的渠道獲得的信息表明,《電信法》之所以再次延誤,背后隱藏著利益的博弈。
《電信法》:難產(chǎn)25年
信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管部副主任續(xù)俊旗,一直參與《電信法》的起草工作。他告訴記者,目前各方面對《電信法》的意見尚未統(tǒng)一,比較敏感,一切最好等9月份事態(tài)明朗后再談。
而信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所所長陳金橋則保持了一貫的風(fēng)格,坦誠地表示:“大家都明白《電信法》出臺在即。但越到最后關(guān)頭,各方的矛盾越明顯、利益的沖突越尖銳。”
從1980年起,中國正式開始起草《電信法》的工作,至今已經(jīng)25年了。1988年,《電信法》列入國務(wù)院年度立法計(jì)劃。1993年,《電信法》起草工作開始列入第八屆全國人大立法規(guī)劃,并于1998年和2003年,連續(xù)分別列入第九屆和第十屆全國人大常委會立法規(guī)劃,并列為第一類立法項(xiàng)目。
努力的結(jié)果,僅僅是在2000年9月25日出臺了被業(yè)內(nèi)人士稱為“小電信法”的《中華人民共和國電信條例》。作為《電信法》的權(quán)宜之計(jì),《電信條例》雖然規(guī)定了電信資源有償使用制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、經(jīng)營許可制度等八大制度,但畢竟只是一部行政法規(guī),行政管理濃厚,管理范圍寬泛,且規(guī)定概括,操作困難。僅僅過去不到5年,在通信技術(shù)飛速發(fā)展的今天,《電信條例》顯然已經(jīng)不適應(yīng)新的通信環(huán)境!25年出不了一部《電信法》,并不是中國電信業(yè)不需要這部法律,也不是政府不想出,實(shí)在是牽涉的方面太多,利益關(guān)系太復(fù)雜!标惤饦蛘f。
誰在急盼《電信法》
在前不久關(guān)于是否應(yīng)該取消固定電話月租費(fèi)的大討論中,無論攻擊月租費(fèi)不合理的消費(fèi)者,還是表態(tài)是否取消固定電話月租費(fèi)“要由市場決定”的信息產(chǎn)業(yè)部,都深刻地體會到了急需《電信法》來規(guī)范中國的通信市場。
同樣急切地等待《電信法》的還有跨國電信巨頭。中國政府在從2004年12月11日提前按照WTO的要求開放基礎(chǔ)電信市場,目前國內(nèi)運(yùn)營商涉及的絕大部分業(yè)務(wù),包括普通消費(fèi)者日常使用的通信服務(wù)都是向外資開放的范圍內(nèi)。外商可以與中國已有的基礎(chǔ)電信公司設(shè)立合資公司,外方的持股比例最高為25%,允許進(jìn)入北京、上海和廣州3大城市。但是,外資并沒有如期蜂擁而入,至今尚未有一家外商在中國設(shè)立基礎(chǔ)電信合資公司。
一位跨國電信企業(yè)的高層告訴記者,公司之所以遲遲沒有進(jìn)入中國的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù),除了25%的持股比例難以在合資公司擁有足夠的話語權(quán)外,《電信法》缺失也是一個重要原因,“有穩(wěn)定的法律環(huán)境才能夠有清晰的投資預(yù)期”,沒有《電信法》,說明電信管理尚未真正進(jìn)入法制化軌道,電信監(jiān)管人為因素的影響仍然很大,公平的市場環(huán)境未形成,不能不讓人對投資環(huán)境存有疑慮。
焦點(diǎn)問題
陳金橋告訴記者,消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)即電信資費(fèi)政策的改革、電信市場的準(zhǔn)入條件,正是目前《電信法》難產(chǎn)主要原因中的兩個。
電信資費(fèi)完全由企業(yè)決定會不會真的形成惡性價格競爭?在這里面,不但消費(fèi)者與電信運(yùn)營商是一對矛盾,不同的電信運(yùn)營商利益取向也不盡相同。
電信市場向外資開放的步伐可以多大?完全開放電信市場是否會給中國的電信運(yùn)營企業(yè)造成致命打擊?中國的電信運(yùn)營企業(yè)絕大部分都是國有資產(chǎn),如何在充分競爭的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值?
對這兩個問題,國務(wù)院發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所產(chǎn)業(yè)室主任史煒的答案都是放開。電信市場不但向外資開放,還向民營資本開放,只有讓市場規(guī)律真正起作用,“才能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置”。而電信資費(fèi)放開,也并不等于過度競爭,“當(dāng)電信企業(yè)成為獨(dú)立的主體,那么它們的目標(biāo)就是贏利,這時它們才會理性地進(jìn)行成本收益核算,真正避免惡性價格競爭!
但是,中國的各大電信運(yùn)營商未必這樣看。
陳金橋說,《電信法》難產(chǎn)的另一個焦點(diǎn)問題是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。
業(yè)內(nèi)對《電信法》最大的一個期待就是:隨著該法的出臺,中國是否會成立獨(dú)立的電信監(jiān)管部門“信監(jiān)會”?廣東經(jīng)綸律師事務(wù)所高級律師蔡海寧,曾經(jīng)作為中國律師協(xié)會信息網(wǎng)絡(luò)與高新技術(shù)專業(yè)委員會副主任對《電信法》送審稿提出了修訂意見,他以美國獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)邦通信委員會(FCC)為例,建議中國也建立獨(dú)立的電信監(jiān)管部門,并先由《電信法》提供完整的電信監(jiān)管法律體系,明確該部門的行政職能和執(zhí)法依據(jù)。
而《電信法》的送審稿中確實(shí)有建立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)容,但是,對該機(jī)構(gòu)應(yīng)該賦予多大的權(quán)利,國務(wù)院、信息產(chǎn)業(yè)部、電信企業(yè),意見不一。
兼顧前瞻性和現(xiàn)實(shí)性
陳金橋說,資費(fèi)改革、市場準(zhǔn)入和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力,雖然是立法過程中最尖銳的矛盾,但屬于具體和細(xì)節(jié)問題,更多人關(guān)心《電信法》的權(quán)威性。
作為一部規(guī)范電信市場的根本大法,《電信法》的權(quán)威來源于它的穩(wěn)定性。但是,在電信技術(shù)不斷突破的今天,中國正處于市場轉(zhuǎn)型期,《電信法》如果想保持一定的穩(wěn)定性,就不能只局限于眼前的問題。如電信、電腦、電視三網(wǎng)合一是大勢所趨,那么《電信法》是否需要有關(guān)于電視網(wǎng)的條款?如3G在中國已劍在弦上,那么《電信法》是否需要將3G帶來的全新移動通信產(chǎn)業(yè)鏈納入其中?
對此,大部分電信專家的意見是:首先,《電信法》立法需要前瞻性的目光,跳出一時的利益糾葛;其次,《電信法》立法需要全局的目光,跳出具體的問題。
史煒說,如果《電信法》剛出臺就落后了,需要修訂,那么《電信法》的權(quán)威將蕩然無存,從這個意義上說,《電信法》晚點(diǎn)出臺未必不是件好事。但是,對政府的電信管理部門來說,盼的就是《電信法》來解決眼前的具體問題,而且《電信法》如果太概念化,又陷入了《電信條理》難以操作的覆轍。對此,陳金橋認(rèn)為,正是為了平衡前瞻性和現(xiàn)實(shí)性的矛盾,需要最高決策者協(xié)調(diào)各方,也是《電信法》難產(chǎn)的原因之一。而對《電信法》太概念化難以操作的難題,陳金橋說,電信法只是電信業(yè)的根本法律,隨著《電信法》的出臺,自然要制訂大量低于《電信法》的規(guī)章和執(zhí)行細(xì)則,解決具體問題。
何時出臺
《電信法》修改稿從去年年中由信息產(chǎn)業(yè)部第六次部務(wù)會審議通過,呈交國務(wù)院法制辦,到國務(wù)院將其列入2005年年度一類立法計(jì)劃,目前,國務(wù)院法制辦已經(jīng)完成了第二輪征求意見工作,正在進(jìn)行第二輪修改。
根據(jù)全國人大常委會法律審議的一般程序,一部大法的出臺一般都要通過三次審議,而按全國人大常委會每兩個月開一次全體會議的慣例,走完這三次正常審議,至少需要半年時間。那么,按現(xiàn)在的速度,《電信法》明年上半年出臺都很難。
而陳金橋?qū)Υ藙t持樂觀態(tài)度。他認(rèn)為,隨著中國加入WTO時的承諾,中國電信業(yè)完全對外資開放的時間一步步臨近,電信格局面臨新一輪洗牌,在這種前提下,無論是政府管理部門還是電信企業(yè)乃至消費(fèi)者,都在盼著《電信法》早日出臺。而目前各方對《電信法》草案的細(xì)節(jié)分歧大于立法思路的分歧,如果大家經(jīng)過一定的妥協(xié)后,同意抓住主線,把枝節(jié)問題放到未來、放到《電信法》的后續(xù)條例中去解決,取得一個平衡并不困難。而且,雖然看起來目前《電信法》在國務(wù)院法制辦留了一些時間,但把分歧和矛盾在國務(wù)院充分消化后,到全國人大常委會立法階段的時間就有可能縮短,比如可能打破三次法律審議的慣例,全國人大常委會經(jīng)過一次或兩次法律審議就通過。
“打破壟斷、引入競爭,加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范市場秩序,這是電信業(yè)改革的根本!标惤饦蛘J(rèn)為《電信法》遲至明年年內(nèi)出臺為限。
續(xù)俊旗同樣表示:“《電信法》的出臺宜早不宜遲。”
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