7/14/2004，顧立人 7月1日，《行政許可法》開始正式實施。從醞釀到出臺，再到實施，這部法律牽動了整個社會的神經。因為世界上還沒有哪個國家以單行法的形式頒布類似的法律，而且這是一部政府自我改革的法律。它能否得到有效實施？在具體執(zhí)行中面臨哪些挑戰(zhàn)？這些都是社會關注的焦點問題。對電信業(yè)來講，《行政許可法》的頒布實施有何影響？電信監(jiān)管工作又將面臨哪些轉變？帶著這些問題，記者走訪了北京郵電大學法學教研中心主任肖毅敏副教授。
　　《行政許可法》：由人治邁向法治
　　記者：《行政許可法》是在怎樣的背景下出臺的？
　　肖毅敏：本屆政府對政府自身建設非常重視。我們可以注意到，溫家寶總理在很多場合，強調得最多的是對權力的監(jiān)督、依法行政、法治政府。這是一個很重要的背景。而目前，我國正處于改革開放的關鍵時期，加入WTO后市場開放的步伐不斷加快，如何進一步完善市場經濟體制已成為當前改革的核心。這就要求我們從政治體制的改革入手，營造市場經濟發(fā)展的良性環(huán)境。另外一個背景是，我國是一個二元社會，城鄉(xiāng)、區(qū)域間存在一定的發(fā)展差距，整個社會正在逐步努力縮小這種差距。從總體上來看，《行政許可法》的出臺正是我國處于由不完善的市場經濟體制向完善的市場經濟體制轉型的時期。
　　記者：我們已經了解了這部法律的出臺背景，那么從內外因的角度看，又是什么直接驅動它出臺的？這部法律有何重大意義？
　　肖毅敏：《行政許可法》出臺的原因有很多，但根本的就兩點：外因，入世的需要；內因，改革的需要。
　　其實早在2001年下半年，我國就開始了《行政許可法》的起草和中央一級的行政審批改革。其中一個很重要的原因是入世的需要�！斗�務貿易總協(xié)定》的一個基本要求是必須遵循市場經濟的發(fā)展規(guī)律。而且，世貿組織對成員國的貿易政策及實施情況的檢查一般國家是兩年一次，對我國則是一年一次，更為苛刻。而行政許可、行政審批正是由政府權力配置資源，與市場經濟的基本原理是背道而馳的。在《行政許可法》出臺前，基本上法律沒有明文禁止的事情都要由政府批準。這樣一來，政府就成了權力無限的政府，顯然是不符合市場經濟發(fā)展規(guī)律的�？梢哉f，加入WTO是制定《行政許可法》的外因。
　　內部原因就是政治體制改革的需要。因為，上層建筑一定要適應經濟基礎。目前，我國正逐步走向完善的市場經濟，經濟基礎的變化必然會引起上層建筑的同步變化，否則會產生制度漏洞，進而滋生腐敗現象。如在2003年，一共有13個省部級的高官因為腐敗被揪了出來。其實，很多腐敗的案例都是和審批權聯系在一起的。內部改革就是要從源頭上治理腐敗，這就必須從審批權這一權力開始。政府主動限制權力，就是為了防止權錢交易。
　　在內外因的共同推動下，《行政許可法》出臺了。它不僅是我國行政法治建設的一個里程碑，也是我國法制化進程中的一個里程碑。而且，《行政許可法》是我國在行政許可方面第一部以單行法的形式頒布實施的法律，在世界上也是第一部。發(fā)達國家對行政許可的規(guī)范基本上都是通過很多單個法律長期逐個實現的，沒有一個國家制定了對所有行政許可進行統(tǒng)一的規(guī)范。而我國的國情決定了我們必須實現跨越式的發(fā)展，建立統(tǒng)一的行政許可制度。這樣一部具有深遠意義的法律付諸實施，必將推動我國法制化建設的進程，并使我國由人治社會逐步邁向法治社會。
　　記者：這部法律的備受關注體現在哪些地方？它的出臺又基于怎樣的目的？
　　肖毅敏：我先講兩個側面。一是在中國的立法當中，為了一部法律的實施提前五六個月把主要的省部級領導召過來開會，最后還辦培訓班，這還是第一次。二是在審議上，一般的法律審議是通過三次審議，但《行政許可法》卻經過了兩屆人大四次審議。這些特殊的細微之處，都反映了這部法律受到的關注程度。
　　《行政許可法》最根本的目的是要通過上層建筑的改革，適應現有的經濟基礎，并且由此推動經濟和社會的發(fā)展。對此，我很有信心。當然，僅僅想依靠一部法律來解決所有問題，是不可能也是不切實際的。
　　記者：請談談《行政許可法》主要的改進內容。
　　肖毅敏：最主要的是，《行政許可法》對行政審批的范圍作出明確界定，規(guī)定只有六類事項可以設定行政許可。這六類事項分別是：直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，要賦予特定權利的事項；提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；企業(yè)或者其他組織的設立等，要確定主體資格的事項；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項。除此以外，還規(guī)定如果上述事項通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。這就把政府的權力限定在一個有限的范圍內。
　　此外，主要改進的內容還有以下幾個方面：
　　明確了行政許可的設定。行政許可法明確規(guī)定，只有全國人大及其常委會、國務院和省級地方人大及其常委會可以依法設定行政許可，省級人民政府可以依據法定條件設定臨時性行政許可，其他國家機關包括國務院各部門一律不得設定行政許可。
　　減少收費項目。根據行政許可法的規(guī)定，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，原則上不得收取費用，以往所說的“工本費”將成為歷史。
　　設定和實施行政許可應當遵循“公開、公平、公正”的原則。行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開。涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證會。
　　行政許可法規(guī)定已經生效的行政許可，不得隨意變更或撤銷。如果由于公共利益的原因，確需改變已經生效的行政許可，也要依法進行，并對老百姓因此受到的財產損失給予補償。
　　明確了行政機關的監(jiān)督檢查責任。行政許可法將監(jiān)督檢查作為行政許可權的必要延伸，設專章規(guī)定了對從事需要行政許可活動的嚴格監(jiān)督檢查，把事前行政審批與事后嚴格監(jiān)管有機統(tǒng)一起來。
　　記者：《行政許可法》中有何亮點？政府又該如何正確定位？
　　肖毅敏：亮點有很多，主要有：第一，行政許可的設立原則，即遵循“個人自治優(yōu)先，市場優(yōu)先，自律機制優(yōu)先，事后機制優(yōu)先”的原則；第二，引入日落條款，即每兩年要對設定的許可事項進行評估，防止行政許可的泛濫；第三，許可程序上借鑒了政務超市的做法，實行一站式辦公，并規(guī)定了嚴格的許可時限，減少尋租成本；第四，規(guī)定了信賴保護原則，行政許可不得隨意變更，造成損失要補償；第五，有十幾個條款涉及群眾參與，歷來行政許可都是行政機關的事，群眾參與權的引入是一個很大的創(chuàng)新。
　　在此，政府面臨三個方面的轉變，即從管制型政府轉向服務型政府、從全能型政府轉向有限型政府、從權力型政府轉向責任型政府。通過這三個方面的轉變，最終打造一個廉潔、高效、誠信和便民的政府，并使政府在社會中，與企業(yè)、公民處于一個平等的地位。
　　記者：在具體實施中，它將會遇到哪些挑戰(zhàn)？
　　肖毅敏：我國是一個有五千年傳統(tǒng)文明的國家，歷史的延續(xù)形成了有中國特色的民族文化。這種文化有精華也有糟粕，它在老百姓的觀念中根深蒂固。其中，中國兩千年的封建帝王思想，就是一種典型的人治社會的思想。現在，這種思想還沒有徹底根除。腐敗問題的產生，一方面是由于政治體制的不完善，另一方面就是老百姓的這種“官本位”思想在作祟。任何形成思想、文化的東西，都是難以改變的，或是難以在短期內改變。而要向法治社會邁進，“法律面前人人平等”的觀念就會遇到巨大挑戰(zhàn)。比如，很多老百姓會疑惑，我難道可以和領導平等？難道可以和政府平等？在古代，“民告官”幾乎是不可能的，很多法律法典也都是來約束老百姓的行為的。而這部《行政許可法》恰恰相反，它是來約束政府的，并把政府放在和老百姓平等的基礎上，這種立法精神的實質就是“政府限權、百姓自治”，要為廣大百姓，甚至是政府的公務員接受、消化，肯定還要有一個相當長的磨合期。思想、文化的沖擊，是《行政許可法》面臨的最大挑戰(zhàn)。
　　第二個挑戰(zhàn)是我國以單行法形式頒布的《行政許可法》，在國際上沒有任何先例可循。這就使得我們在具體實施中，必須摸著石頭過河，不斷總結經驗、吸取教訓。中國的很多立法存在“立法滯后”的現象，即法律條文都是根據以前的事實依據為基礎。而隨著經濟和社會的不斷發(fā)展，又出現了新問題、新情況，這樣原來的條文就不適應這種新問題、新情況，產生了法律漏洞。因此，法律法規(guī)也要根據社會的發(fā)展加以修訂，并與經濟、社會發(fā)展相匹配�！缎姓�許可法》就更要不斷完善，要經過實踐檢驗，加上理論研究，超越式向前發(fā)展。據悉，最高人民法院將在兩三個月后出臺《行政許可法》的司法解釋。
　　第三個挑戰(zhàn)來自既得利益主體。一是原來的政府權力部門，是否愿意自我放權？如果依法放棄權力，不僅斷了財路，也少了事務，將來肯定是改革的對象。二是已獲得審批的企業(yè)，他們反而希望政府抬高許可的門檻。如果許可準入權突然沒了，這對他們來講無疑是很大的損失。一旦這兩個主體的利益受到打擊，他們必然會采取一定的規(guī)避措施，無疑會加大《行政許可法》的實施難度。
　　這些挑戰(zhàn)將對《行政許可法》的實施產生一定的阻力。但是，任何超越必然要突破原有的束縛，一部法律的實施也不例外。我認為，《行政許可法》是我國法制化進程中的一個里程碑，而其立法精神與社會的融合需要一個時期的消化，但整個發(fā)展大勢已經脈絡清晰。
　　《行政許可法》：對電信業(yè)的影響
　　記者：《行政許可法》的頒布實施對電信業(yè)將會產生什么影響？
　　肖毅敏：對電信業(yè)最主要的影響在于電信監(jiān)管方面。我們知道，電信業(yè)是一個特殊的行業(yè)，網絡經濟的特性，決定了它不能完全放開由市場配置資源，還必須通過政府監(jiān)管這只“有形的手”來協(xié)調。而《行政許可法》的頒布實施，一方面限制了政府對電信的監(jiān)管權力，另一方面規(guī)范了政府的電信監(jiān)管行為。其實，電信監(jiān)管本來就是要維持電信市場的有序、公平競爭。所以，《行政許可法》將在一定程度上促進電信市場的有序、公平競爭，這將為電信的發(fā)展起到一定的支持作用。
　　記者：具體而言，《行政許可法》對電信監(jiān)管的影響主要表現在哪些方面？
　　肖毅敏：主要是以下六個方面：
　　第一，行政許可的設定。因為，電信監(jiān)管部門沒有了行政許可設定權，這對電信監(jiān)管行為本身是否合理形成挑戰(zhàn)。哪些該管，哪些不該管？到底該怎么管？成為首先要解決的問題，在規(guī)范監(jiān)管行為的同時，也樹立了監(jiān)管權威性。
　　第二，受理審批時限。以前的《電信業(yè)務經營許可證管理辦法》規(guī)定的申請受理時限、作出許可時限與《行政許可法》存在一定沖突，這就要進行修訂、完善。而時限的縮短，將對電信監(jiān)管人員提出更高的效率要求。
　　第三，收費原則�！缎姓�許可法》規(guī)定，行政機關實施行政許可原則上不得收費。按照各國通行做法要收取的費用，也應當由法律、行政法規(guī)規(guī)定，明確收費標準，并嚴格實行收支兩條線。這就杜絕了監(jiān)管中“亂收費、亂罰款、亂攤派”的現象，對電信監(jiān)管保持中立性起到很大的作用。
　　第四，對許可人的監(jiān)督和處罰�！缎姓�許可法》把政府、企業(yè)、公民真正放到同一平臺上，其中規(guī)定：上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。這就要求電信監(jiān)管部門，不僅要管好別人，也要管好自己，真正實現了“法律面前人人平等”。
　　第五，變更許可的補償。因為政府行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，行政一旦作出，法律要求相對人對此予以信任。這就是信賴保護原則，《行政許可法》給予了明確規(guī)定。這種信賴因素的存在，法律就必須充分認可并保護相對人基于信賴所產生的利益，禁止政府行為以任何借口任意變更既有行政決定，哪怕是“有錯必糾”也要給予必要的限制。這對電信監(jiān)管來說，提出了更高的要求，必須提高監(jiān)管水平。因為對任何監(jiān)管行為，監(jiān)管部門必須承擔相應責任。
　　第六，行政許可嚴禁轉讓。在我國，倒買倒賣行政審批批文的現象曾一度泛濫，《行政許可法》對這一行為作出了禁止性規(guī)定：涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉讓行政許可的，被許可人將受到行政機關的行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這就對電信業(yè)務的許可準入制提出了要求，杜絕出現像手機“借牌生產”的現象。對電信監(jiān)管來說，監(jiān)管范圍擴大，就更要在細節(jié)上有所突破。

　　【背景鏈接】
　　行政許可法出臺的前前后后
　　行政許可法作為我國行政程序立法的一項重要組成部分，從立法調研、起草到審議、通過，始終受到國內外的普遍關注。
　　全國人大常委會法工委從1996年開始進行行政許可法的調研、起草工作，并形成了行政許可法征求意見稿。九屆全國人大常委會將行政許可法列入立法規(guī)劃，確定由國務院提出法律草案。由此，國務院法制辦以征求意見稿為基礎，結合清理國務院部門行政審批事項，從2000年初開始進行行政許可法的起草、調研、論證，就起草這部法律涉及的主要問題，征求了地方人民政府、國務院、專家學者的意見。
　　在此基礎上，國務院法制辦起草了行政許可法初稿，于2001年7月印發(fā)國務院各部門、省級人民政府及較大的市人民政府的法制工作機構和全國人大常委會法工委等單位以及專家學者征求意見；召開3個座談會，聽取國務院部分部門、一些地方人民政府和專家學者的意見；幾次召開國內外專家參加的論證會，研究了美國、德國、日本等國的行政許可制度。經反復研究、修改，形成了行政許可法草案。
　　草案經2002年6月19日國務院第60次常務會議討論通過，并于2002年7月5日提請全國人大常委會審議。2002年8月23日，九屆全國人大常委會第二十九次會議開始對草案進行審議。九屆全國人大常委會第三十一次會議對草案進行了第二次審議。新一屆全國人大常委會十分關注行政許可立法，并再次將行政許可法列入2003年的立法規(guī)劃。十屆全國人大常委會第三次、第四次會議連續(xù)對這部法律草案進行審議。在審議過程中，常委會組成人員認真負責，踴躍發(fā)表意見。僅在第四次常委會會議上，根據常委會委員的意見，草案就作了8個方面、40多處修改。2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議以151票贊成、零票反對、1票棄權通過了這部法律。

　　【精英檔案】
　　肖毅敏，中國政法大學碩士，現為北京郵電大學法學教研中心主任、副教授、碩士生導師。曾參加《全國律師資格考試案例分析方法及案例分析》、《全國律師資格考試試題重點、難點精解與預測》、《刑法案例教程》、《知識產權法》、《郵電法規(guī)》等二十多部法律書籍及教材的編寫。目前，已公開發(fā)表論文近三十篇，參與部級項目一個。其中，編寫的教材《法學基礎教程》（人民出版社）獲全國優(yōu)秀教材二等獎，發(fā)表的論文《反腐倡廉必須健全和完善我國的法律監(jiān)督體系》獲全國優(yōu)秀論文一等獎。另外，還有兩篇文章分獲部級優(yōu)秀論文一等獎和三等獎。曾被評為部級優(yōu)秀教師。主要關注方向為法律與電信的結合點。