5/12/2004， 《IT時(shí)代周刊》記者 李如山 北京報(bào)道 
　　在中國(guó)電信業(yè)，如果要評(píng)選一個(gè)“難產(chǎn)之最”，3G牌照一定還排不上，因?yàn)橐徊俊峨娦欧ā芬呀?jīng)苦等了24年，最近終于聽(tīng)到了其即將出臺(tái)沖刺的腳步聲。
　　信息產(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)蔣耀平日前在接受記者采訪時(shí)表示，備受矚目的《電信法》起草工作目前已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，最新進(jìn)程是《電信法(第三稿草案)》已征求了國(guó)務(wù)院42個(gè)部委辦的意見(jiàn)，已在4月初形成《電信法(送審稿)》，送交國(guó)務(wù)院法制辦審議。根據(jù)立法計(jì)劃，《電信法》在今年6月份之前完成相關(guān)起草工作，6月或8月提交全國(guó)人大常委會(huì)討論。
　　《電信法》出臺(tái)遭遇程序難題
　　最近，信息產(chǎn)業(yè)部官員也在公開場(chǎng)合透露：電信法作為一個(gè)母法，預(yù)計(jì)在2005年可能會(huì)出來(lái)。
　　但信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所所長(zhǎng)陳金橋說(shuō)：“這個(gè)問(wèn)題既然是官方立場(chǎng)，還是要正確地對(duì)待它，根據(jù)我們的判斷，《電信法》其實(shí)波折很大。”據(jù)介紹，從開始考慮立法，到信息產(chǎn)業(yè)部成立以后這是第三稿，原來(lái)沒(méi)有法，訂了一個(gè)條例。本身這個(gè)立法是一個(gè)委任立法。根據(jù)中華人民共和國(guó)《立法法》的要求實(shí)際上立法有很多種方式，第一種是由國(guó)務(wù)院行政部門立法，叫做行政立法；第二種是由國(guó)務(wù)院委托主管部門立法，這叫委任立法；還有一種是立法部門自己組織班子立法。《電信法》屬于委任立法，信息產(chǎn)業(yè)部只能確保把稿子交出去，因?yàn)楦鶕?jù)立法委的要求，信產(chǎn)部起草完草稿，征求完意見(jiàn)，就要交到國(guó)務(wù)院法制辦，進(jìn)入行政審查程序。國(guó)務(wù)院法制辦再進(jìn)行一道程序，征求一下意見(jiàn)，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。根據(jù)立法計(jì)劃，《電信法》在今年6月份之前完成相關(guān)起草工作，6月或8月提交全國(guó)人大常委會(huì)討論，再由全國(guó)人大的內(nèi)部工作委員會(huì)去審議，到全國(guó)人大的法制工作委員會(huì)，還有電信中涉及到科技，可能還要征求全國(guó)人大的教科文衛(wèi)委員會(huì)的意見(jiàn)，最后由人大常委會(huì)正式討論要不要通過(guò)，或者提交到全國(guó)人民代表大會(huì)上去通過(guò)，那就看人大是怎么看待這部法律的重要性了。如果全國(guó)人大覺(jué)得這個(gè)東西很急切，而且爭(zhēng)議也不是很大，那么在人大常委會(huì)上就可以討論通過(guò)了。如果說(shuō)要全體代表給個(gè)意見(jiàn)，那么也可能放到每年3月份召開的全國(guó)人大會(huì)上討論。
　　我們討論《電信法》出臺(tái)的時(shí)間表問(wèn)題，信產(chǎn)部真正能夠決定的只是前面一段時(shí)間，其實(shí)信產(chǎn)部的任何一個(gè)官員都只能說(shuō)，什么時(shí)候交上去信產(chǎn)部能夠控制。到現(xiàn)在為止《電信法(第三稿草案)》已經(jīng)全部征求完國(guó)務(wù)院42個(gè)組成部門的意見(jiàn)，然后完成新的一稿，這一稿，信息產(chǎn)業(yè)部黨組批準(zhǔn)通過(guò)，之后的事情，就是信息產(chǎn)業(yè)部完全控制不了的。
　　六大焦點(diǎn)探秘
　　之前有關(guān)《電信法》難以出臺(tái)的報(bào)道，問(wèn)題的探討多集中在互聯(lián)互通，電信資費(fèi)，普遍服務(wù)，網(wǎng)間結(jié)算等焦點(diǎn)問(wèn)題上，實(shí)際上，據(jù)接近并閱讀過(guò)《電信法(草案)》的人士透露，至少有六點(diǎn)內(nèi)容值得關(guān)注。
　第一，增加了國(guó)家電信管制機(jī)構(gòu)一章。國(guó)家電信管制機(jī)構(gòu)實(shí)際上是對(duì)主管部門法律授權(quán)的問(wèn)題，就是說(shuō)從法律上來(lái)定性定位哪個(gè)部門是電信監(jiān)管部門，有什么權(quán)限，掌握多少執(zhí)法手段，這個(gè)定位就比較高，而原來(lái)的《電信條例》就完全是對(duì)市場(chǎng)的管制，基本上沒(méi)有涉及到這個(gè)機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)問(wèn)題，即法律地位，所以說(shuō)比較尷尬。這等于說(shuō)信息產(chǎn)業(yè)部作為一個(gè)電信的主管部門也是國(guó)務(wù)院授權(quán)的，是行政授權(quán)的，沒(méi)有法律地位，下邊的通信管理局作為信產(chǎn)部的派出機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有法律地位。
　　專門增加的第十二章，這和各個(gè)國(guó)家的電信立法是一致的，其他國(guó)家專門對(duì)電信管制機(jī)構(gòu)立了一個(gè)《電信管制法》。比如我們國(guó)家在金融這個(gè)領(lǐng)域有很多法律，有《商業(yè)銀行法》、《中國(guó)人民銀行法》，現(xiàn)在還有《銀行監(jiān)管法》，那就是說(shuō)要專門把監(jiān)管部門的法律地位，包括職權(quán)、規(guī)則都定下來(lái)，而我國(guó)在電信這塊什么都沒(méi)有，所以這次立法對(duì)電信管制有一個(gè)明確的回答。
　　第二個(gè)變化就是對(duì)互聯(lián)互通的一個(gè)細(xì)化和深化。原來(lái)2000年9月份頒布《電信條例》的時(shí)候，當(dāng)時(shí)互聯(lián)互通的復(fù)雜性還沒(méi)有那么大，因此對(duì)互聯(lián)互通只是原則性地提了一些要求，規(guī)定了違反這個(gè)規(guī)定的一些處罰措施，力度也不是很大。但是要知道這是2000年頒布的，信產(chǎn)部是1998年成立的，當(dāng)時(shí)運(yùn)營(yíng)商沒(méi)有幾家，有競(jìng)爭(zhēng)的就是中國(guó)電信和聯(lián)通，因?yàn)楫?dāng)時(shí)實(shí)踐中競(jìng)爭(zhēng)不是很突出，互聯(lián)互通的問(wèn)題表現(xiàn)也不是很強(qiáng)烈。但現(xiàn)在全國(guó)有6家基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商，互聯(lián)互通的事故可以說(shuō)大大小小全國(guó)每天都在發(fā)生，就是因?yàn)榛ヂ?lián)互通在多運(yùn)營(yíng)商的環(huán)境下事情越來(lái)越多，對(duì)消費(fèi)者的影響越來(lái)越大，所以對(duì)于互聯(lián)互通在新的《電信法(草案)》中規(guī)定得很仔細(xì)，十四章中內(nèi)容第二多的就是互聯(lián)互通，一共有幾十條，內(nèi)容只比“市場(chǎng)準(zhǔn)入管理”少。
　　第三，關(guān)于普遍服務(wù)。原來(lái)的《電信條例》找遍了，可以看到普遍服務(wù)的只有幾條，但是現(xiàn)在電信普遍服務(wù)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重了，電信普遍服務(wù)可以說(shuō)是每一個(gè)老百姓的人權(quán)，每一個(gè)老百姓生下來(lái)，作為中華人民共和國(guó)的公民，不管是居于農(nóng)村或者城市，他就應(yīng)該有這種與人溝通的權(quán)利，一個(gè)基本的保障，不管他有沒(méi)有支付能力，這是國(guó)家對(duì)他的一種權(quán)利。但是因?yàn)樗�的消費(fèi)能力不夠，可能他沒(méi)有能力去消費(fèi)高級(jí)的電信服務(wù)，但是對(duì)基礎(chǔ)電信服務(wù)還是要保障的，這個(gè)責(zé)任誰(shuí)承擔(dān)？政府承擔(dān)，這就是屬于電信普遍服務(wù)的問(wèn)題，我們對(duì)電信普遍服務(wù)的問(wèn)題原來(lái)規(guī)定得太弱，也沒(méi)有什么操作性，對(duì)運(yùn)營(yíng)商的要求也不是那么強(qiáng)烈，原來(lái)承擔(dān)服務(wù)的就是中國(guó)電信�，F(xiàn)在情況不一樣了，目前幾家運(yùn)營(yíng)商實(shí)力比較接近，必須要對(duì)各運(yùn)營(yíng)商公平，包括對(duì)未來(lái)的新進(jìn)入者也要公平，現(xiàn)在我們把語(yǔ)音作為普遍服務(wù)的內(nèi)容，今后這個(gè)內(nèi)容可能要逐漸提高，這樣的話政府不能讓承擔(dān)者無(wú)償服務(wù)。企業(yè)是盈利性組織，這樣政府就必須有一個(gè)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)服務(wù)者的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本有一個(gè)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，但是我們現(xiàn)在又沒(méi)有機(jī)制，比如說(shuō)基金，我們一直呼吁要搞電信普遍服務(wù)基金，但是沒(méi)有建立起來(lái)。2003年年底信產(chǎn)部搞了一個(gè)攤派，村村通工程分片包干，一個(gè)企業(yè)包幾個(gè)省，政府不給錢，規(guī)定的目標(biāo)必須完成，否則，比如配置頻率就要受影響，這是行政攤牌，是過(guò)渡性的，不可能總是如此。所以新的《電信法》里面明確規(guī)定要盡快建立電信普遍服務(wù)基金，以基金制作為一個(gè)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)電信普遍服務(wù)，從法律上明確規(guī)定，對(duì)于未來(lái)我們建立電信普遍服務(wù)基金有極大的好處。
　　第四，關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。任何一個(gè)國(guó)家電信市場(chǎng)都不是自由進(jìn)入的，不是誰(shuí)有錢誰(shuí)就可以做，舉一個(gè)最普遍的例子，飲食服務(wù)業(yè)是勞動(dòng)密集型，沒(méi)有什么技術(shù)含量，也沒(méi)有資本限制，外資、中資、民營(yíng)資本都可以進(jìn)入，在飲食行業(yè)這種充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，國(guó)有資本一般不進(jìn)入。但是通信行業(yè)不是這樣，任何一家運(yùn)營(yíng)公司，要向公眾提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)，是不可能隨便倒閉的，一倒閉就涉及到很多用戶的利益問(wèn)題，還有互聯(lián)互通的問(wèn)題，所以這是一個(gè)受管制的領(lǐng)域，不是充分自由的競(jìng)爭(zhēng)，而是管制下的有效競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下，我們對(duì)準(zhǔn)入政策一定要考慮清楚，市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的核心，就是管制。世界各國(guó)一般實(shí)行許可政策，就是牌照許可發(fā)放政策。牌照發(fā)放有幾種方式，一種是按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)放，就是我們現(xiàn)在實(shí)行的。但是這個(gè)東西長(zhǎng)期來(lái)講有問(wèn)題，因?yàn)橥ㄐ偶夹g(shù)發(fā)展日新月異，業(yè)務(wù)種類越來(lái)越多，每出現(xiàn)一個(gè)業(yè)務(wù)，政府發(fā)一個(gè)牌照，政府管不過(guò)來(lái)，而且有些業(yè)務(wù)領(lǐng)域并不是每個(gè)消費(fèi)者都要消費(fèi)的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，所以在《電信法》里面提出一個(gè)新的思路，今后不會(huì)按照業(yè)務(wù)分類來(lái)發(fā)牌照，而是按照經(jīng)營(yíng)主體資格來(lái)發(fā)牌照。新《電信法》提出按照第一類經(jīng)營(yíng)者和第二類經(jīng)營(yíng)者來(lái)劃分，第一類要求很高，因?yàn)榻o的經(jīng)營(yíng)范圍很大。第一類經(jīng)營(yíng)者擁有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，特別是擁有傳輸網(wǎng)，也能夠提供基于這種網(wǎng)絡(luò)的各種業(yè)務(wù)，而第二類業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者就是沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)模一般比較小，限制沒(méi)有那么嚴(yán)格，條件也沒(méi)有那么高，可以隨時(shí)申請(qǐng)牌照，只要符合條件就批。這個(gè)準(zhǔn)入制度調(diào)整還是比較大的，這樣就簡(jiǎn)化了監(jiān)管成本。而且不需要發(fā)那么多牌照。
　　第五，就是在第十三章的法律責(zé)任里面對(duì)違法違規(guī)的懲罰力度大大提高了，有的翻了很多倍，而且增加很多處罰手段，列得特別詳細(xì)，威懾力還是很大的。原來(lái)的《電信條例》里面太簡(jiǎn)單了，經(jīng)過(guò)這幾年監(jiān)管實(shí)踐的總結(jié)，有非常多可資借鑒的東西，所以處罰就大大地提升了。
　　第六，廣電的內(nèi)容沒(méi)有寫進(jìn)去。作為一部法律應(yīng)當(dāng)有前瞻性，《電信法(草案)》原來(lái)也寫了一部分內(nèi)容進(jìn)去，但是內(nèi)部征求意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)協(xié)調(diào)難度太大，為了使《電信法》能夠盡快推出就回避了這個(gè)矛盾，只是原則性提了一句，國(guó)家管制機(jī)構(gòu)今后要面向通信融合。因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題靠《電信法》來(lái)解決也解決不了，這實(shí)際上要更高層來(lái)決定，因?yàn)檫�有《廣電條例》、《廣電法》，所以《電信法》把這些內(nèi)容加進(jìn)來(lái)，可能就通不過(guò)。沒(méi)有辦法就作了一個(gè)妥協(xié)的折衷方案，在這一稿《電信法(草案)》里面暫時(shí)就沒(méi)有把這個(gè)寫進(jìn)去，至少?zèng)]有明確，雖然在條文中有一些暗示性話語(yǔ)，這樣就埋下了很多伏筆。
　　象征意義大于實(shí)際效果
　　由于難產(chǎn)，跨越了24個(gè)年頭的《電信法》被賦予太多的內(nèi)涵，不僅要調(diào)整電信管理部門與相關(guān)主管部門、電信管理部門與電信企業(yè)、電信企業(yè)與電信企業(yè)、電信企業(yè)與電信用戶之間的關(guān)系，更要解決市場(chǎng)準(zhǔn)入、普遍服務(wù)、電信監(jiān)管等領(lǐng)域的所有問(wèn)題。隨著時(shí)間的推移，《電信法》所需考慮的新現(xiàn)象、新業(yè)務(wù)和新問(wèn)題越來(lái)越多：服務(wù)質(zhì)量、互聯(lián)互通、電信資費(fèi)、網(wǎng)間結(jié)算、3G啟動(dòng)、牌照與運(yùn)營(yíng)、三網(wǎng)合一、小靈通、IP電話……如此百科全書般的法律，其復(fù)雜程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般人的想象。
　　　一些本該《電信法》解決的事情卻由一部《電信條例》獨(dú)立承擔(dān)。2000年9月開始實(shí)施的《電信條例》是由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而《電信法》經(jīng)全國(guó)人大通過(guò)后將是民法范疇的法律條文，兩者在效力上不是一個(gè)等級(jí)。更何況，當(dāng)初《電信條例》是在打破電信壟斷的初始階段匆匆制定，在現(xiàn)實(shí)使用中已經(jīng)暴露出很多問(wèn)題。
　　中國(guó)從1980年開始起草《電信法》，1988年列入國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃，1993年列入第八屆全國(guó)人大立法規(guī)劃，1998年和2003年分別列入第九屆和第十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃……如此漫長(zhǎng)的立法“長(zhǎng)跑”，沒(méi)有產(chǎn)生一個(gè)階段性的成果，不得不說(shuō)是一個(gè)巨大的遺憾。究其原因，有體制，政策和市場(chǎng)等諸多因素的干擾。
　　換個(gè)思路考慮，既然《電信法》要解決的問(wèn)題很多，也很復(fù)雜，為什么不能分層次分步驟地解決？從最容易的軟肋下手，從解決最緊要的矛盾入手，不僅能由易入難，更能讓消費(fèi)者盡快受益。況且《電信法》已經(jīng)上升到電信業(yè)“憲法”的高度，或許可以快速出臺(tái)一些基本概念、基本原則和基本方法，以后由監(jiān)管部門出臺(tái)新的條例來(lái)補(bǔ)充完善。
　　法律具有一定的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，因此《電信法》的盡快出臺(tái)不是倉(cāng)促或草率地出臺(tái)，而是要以最快的速度制訂出一部高質(zhì)量的法律，既具有先進(jìn)性，參考性，還要具有前瞻性，給電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出空間。
　　一部法律的出臺(tái)，往往牽涉方方面面的利益�！峨娦欧ā匪�涉及的監(jiān)管權(quán)力，包括全業(yè)務(wù)管理、電信投資、電信資費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容與安全等權(quán)利長(zhǎng)期分散在國(guó)家的各個(gè)部門，并不是由信息產(chǎn)業(yè)部一家說(shuō)了算。這些監(jiān)管權(quán)力如何再分配乃是《電信法》面臨的最大挑戰(zhàn)，這也是諸多專家不樂(lè)觀的主要因素。
　　事實(shí)證明，《電信法》的重要作用毋庸置疑，但也不是靈丹妙藥，解決不好反而會(huì)出大問(wèn)題。因此關(guān)鍵還在于把握適度的準(zhǔn)則：出臺(tái)的時(shí)間和時(shí)機(jī)、涵蓋的內(nèi)容和范圍、涉及的準(zhǔn)則和方法，在是與非的拿捏之間，方能充分體現(xiàn)出法律制定者的聰明和才智。
　　所以說(shuō)我們起草一部《電信法》用了24年，但是修改《電信法》，用不了24年，說(shuō)不準(zhǔn)幾年之后就要修改《電信法》，因?yàn)槟莻�(gè)時(shí)候競(jìng)爭(zhēng)形式可能已經(jīng)發(fā)生很大變化了，也許三網(wǎng)融合已經(jīng)有了很大進(jìn)展。基本的想法是不要因?yàn)槟骋粋�(gè)環(huán)節(jié)的等待而使《電信法》難產(chǎn)，而且不要指望一部《電信法》解決所有領(lǐng)域里的熱點(diǎn)問(wèn)題。