12/9/2003, 計算機世界網(wǎng),日本政府對于電信市場的管制，通過兩條途徑：電信法律，以及總務省依據(jù)電信法律制定的管制規(guī)章及政策。 
　　盡管在日本有超過20部的法律與信息通信相關(guān)，但主要的電信法只有三部：《電信事業(yè)法》、《無線電法》和《日本電報電話公司法》。其中，《電信事業(yè)法》對許可、授權(quán)等與電信業(yè)務、電信設施和土地使用權(quán)等有關(guān)的事項進行規(guī)范。而《無線電法》則規(guī)范無線電臺許可、無線電設備、無線電操作員和無線電臺應用，這些針對無線運營網(wǎng)絡的規(guī)定，同樣要適用于《電信事業(yè)法》。
　　作為日本最重要的電信法律，《電信事業(yè)法》自1984年出臺后經(jīng)歷了多次修改，同時有所修改的還包括《無線電法》及電信監(jiān)管機構(gòu)規(guī)章，以使法律適應電信市場的需要。
　　1997年　　更開放、更寬泛
　　烏拉圭回合服務貿(mào)易談判的成果之一就是達成WTO《基礎電信協(xié)議》，日本作為WTO成員國，按照電信服務貿(mào)易談判結(jié)果，針對性地修改了《電信事業(yè)法》及其他有關(guān)規(guī)章。
　　增加“互聯(lián)互通基本規(guī)則”的內(nèi)容1996年12月日本電信理事會向日本原郵政省提交《互聯(lián)互通基本規(guī)則》報告，郵政省隨后根據(jù)此規(guī)則提出法律修正案（此修正案包括了《互聯(lián)互通》）并于1997年6月經(jīng)國會通過，1997年12月開始實施。
　　根據(jù)該法案，第一類電信運營商履行互聯(lián)的普遍義務。同時，一系列制度也建立起來，以保證互聯(lián)的及時、公正與透明。例如郵政省有權(quán)對電信設施進行指定，并要求擁有指定電信設施的運營商制定包括互聯(lián)費用和技術(shù)要求的互聯(lián)資費體系，公布有關(guān)互聯(lián)的會計報告，公布關(guān)于修改或擴展設施功能的計劃等。
　　取消外商投資限制修改后的《電信事業(yè)法》允許外商投資除NTT和KDD之外的、包括獲得無線電臺許可的運營商在內(nèi)的第一類電信運營商。1998年7月，日本廢除KDD法，KDD公司完全私有化，有關(guān)外商投資KDD的限制也隨之消失。
　　第二類電信運營商管理修改后的法律條文變更了對第二類電信運營商的監(jiān)管措施，并修改對第二類電信運營商的分類，允許第二類電信業(yè)務運營商安裝連接單個用戶設施的接入線路設施，并將特殊第二類電信業(yè)務限定于提供國際電信服務的第二類電信業(yè)務、將租用電路與公共交換網(wǎng)絡互聯(lián)，以及向不特定多數(shù)人提供話音服務的第二類電信業(yè)務，而不屬于這一類電信業(yè)務的則重新歸入一般第二類電信業(yè)務。
　　2001年　　法律變更刺激信息革命
　　2001年6月，日本再次部分修改《電信事業(yè)法》及其他法律，實行新的鼓勵電信競爭政策，以推進其國內(nèi)倡導的“信息技術(shù)革命”。此次法律變更，直接將不對稱管制、普遍服務等內(nèi)容推到實施階段。
　　引入新的非對稱管制體制法律體系的修改強化了針對主導運營商反競爭行為的制約措施，同時禁止電信市場上的反競爭行為，并通過總務省令來規(guī)范這些行為�？倓帐×钜�(guī)定，擁有指定一類和二類電信設施的第一類電信運營商禁止以下三種行為：濫用或者提供在互聯(lián)中獲得的其他運營商信息，不適當?shù)亟o予特定運營商有利或不利待遇，不適當?shù)貜娭苹蚋深A其他電信運營商、制造商、電信設備供應商、內(nèi)容提供商的行為。
　　如果第一類電信運營商有上述禁止行為，總務省可以對其進行罰款、命令其延緩或改變行為、命令其提交關(guān)于守法狀況的年度報告等措施，以糾正該種反競爭行為。
　　同時，法律對非主導運營商實施放松管制。非主導電信運營商之間制定和變更資費、互聯(lián)協(xié)議、設施共享協(xié)議，在不損害用戶利益的前提下，從審批程序轉(zhuǎn)為通知制度。新的非對稱管制體制的實施，為主要運營商和非主要運營商之間開展公平競爭創(chuàng)造了適宜的環(huán)境。
　　放松NTT公司股份 修改后的法律允許NTTEast和NTTWest在獲得總務大臣授權(quán)之后，利用其用于提供地區(qū)電信業(yè)務的設備、技術(shù)或人員，開辦互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務等新電信業(yè)務（所謂的“利用服務”），但新業(yè)務不得妨礙其核心業(yè)務的經(jīng)營、不得阻礙電信市場公平競爭。同時，為支持NTT在全球擴張業(yè)務，將NTT公司的外商持股上限從全部資本的20%提高到1/3，允許NTT公司在通知管制機構(gòu)后發(fā)行新股，直至公司股份數(shù)額達到總務省令規(guī)定的水平。
　　解決建設中的通信權(quán)問題日本《電信事業(yè)法》在第三章《土地的使用》部分對通信權(quán)和電信設施保障問題作了專門規(guī)定，不僅明確規(guī)定電信事業(yè)土地使用的主管機關(guān)，還兼顧土地及建筑物所有人的權(quán)益。
　　除了土地使用有關(guān)議題之外，固定網(wǎng)絡運營商在建設傳輸線路時，也遇到“市區(qū)管線共享”、“電線桿使用”等相關(guān)問題，這些問題都需要電信主管機關(guān)出臺新規(guī)則加以解決。為此，總務省一方面發(fā)布促進通行權(quán)的綱領(lǐng)，制定電信爭議處理委員會處理開路權(quán)爭議的程序，建立總務省與涉及道路等公共土地使用的機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)程序，使電信運營商能夠順利、迅速地使用管孔、管道、溝渠等資源；同時也放開對電力公司、電信運營商和鐵路公司擁有的桿和管道的使用。
　　同時，為推動地方政府、公用事業(yè)和其他實體有效使用光纖網(wǎng)絡，提高電信運營商建網(wǎng)靈活性，法律開始允許采用電信業(yè)務批發(fā)政策，并向新公共運營商放開了黑光纖（DarkFiber），且準許虛擬移 動運營商進入移 動通信市場。
　　普遍服務普遍服務在此次法律修改中出臺，并被作為《電信事業(yè)法》的重要部分。這樣就改變了原先的NTT內(nèi)部交叉補貼做法，而實行更中性的外部補貼的電信普遍服務機制。另外，普遍服務條款還澄清了普遍服務的范圍，將普遍服務范圍定義在用戶電話服務、公共電話服務、緊急呼叫服務。
　　為實現(xiàn)普遍服務，日本建立了普遍服務基金，要求電信運營商公平承擔總成本。對提供普遍服務的電信運營商，可以依其申請指定為合格的電信運營商（EligibleTelecommunicationsCarriers，ETCs），并對普遍服務成本予以財政補償。在普遍服務費用征收上，要求與合格電信運營商用于提供普遍服務的設施進行互聯(lián)的電信運營商，分擔提供普遍服務的合理費用。在具體運作上，政府指定了非營利組織作為普遍服務支持機構(gòu)，從事向合格電信運營商提供普遍服務支持、向電信運營商征收費用等工作，而普遍服務支持機構(gòu)提供普遍服務支持、收取費用，需要獲得總務大臣授權(quán)。
　　設立爭議解決委員會隨著電信市場主體的增加，電信爭議逐年增多。為此，日本從法律上對電信爭端加以控制與解決。主要通過加強以調(diào)解方式解決運營商之間可能產(chǎn)生的爭端、制定爭端調(diào)解和磋商的補充程序，以及設立公正和獨立的電信爭端解決委員會解決爭端。
　　電信爭端解決委員會隸屬于總務省且獨立于總務省各審批部門。委員會的主要職能是調(diào)解、咨詢和建議。根據(jù)《電信事業(yè)法》的規(guī)定，委員會由五名委員組成，允許其中有兩名專職委員。從委員內(nèi)部選舉產(chǎn)生一名主席，代表委員會并主持委員會的運作。
　　委員由總務大臣從具有電信方面的豐富經(jīng)驗和知識、能做出公正裁決的人員中任命，并需取得眾議院和參議院的同意。委員任期3年，可以連任。為保證委員公正、中立地履行職責，委員在任期內(nèi)，不得擔任任何政黨或政治組織的官員，不得積極從事政治活動；除非得到總務大臣的同意，專職委員在任期內(nèi)不得從事贏利職業(yè)。根據(jù)統(tǒng)計，從2001年11月委員會成立到2002年11月，委員會共處理了24件調(diào)解案件（審結(jié)23件、終止1件），接受總務省咨詢并提交報告3件，向總務省提交建議2件。
　　2002年　　新競爭框架下廢除多個制約
　　2002年8月，日本總務省收到了電信理事會提交的新競爭框架，該框架提出了對一些重大管制政策的調(diào)整建議。這些新建議在得到日本國會批準后，作為《電信事業(yè)法》等電信法律的修正案于2003年開始實施。
　　廢除兩類電信事業(yè)區(qū)分隨著電信市場發(fā)展，第一類電信事業(yè)和第二類電信事業(yè)之間的區(qū)別越來越不明顯。最初的第一類電信運營商是以自建電路設施為主、提供PSTN（電話）業(yè)務的大的電話公司。隨著電信技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了經(jīng)營范圍很有限的第一類運營商如有線電視公司、無線LAN運營商和中央商務區(qū)（CBD）接入運營商。
　　最初的第二類電信運營商通過租賃電路設施、主要向集團用戶如公司用戶等提供數(shù)據(jù)業(yè)務等增值業(yè)務。后來，逐漸產(chǎn)生了一些向眾多公眾用戶提供ISP、IP電話及ADSL業(yè)務的第二類運營商。新的第一類和第二類電信運營商的出現(xiàn)，使兩類電信事業(yè)之間的區(qū)別日益模糊，此時，人為區(qū)分兩類運營的界限只會增加電信管制負擔，而實際管制效果也不理想。有鑒于此，總務省決定廢除兩類運營商的區(qū)分，而按電信設施運營商和電信業(yè)務提供商這兩類進行管制。
　　廢除第一類電信事業(yè)市場準入許可制度為減輕事前管制，日本改變廢除對第一類運營商實行許可制、對特殊第二類運營商實行登記制和對一般第二類運營商的通知制度，改為對安裝有大型電路設施的運營商實行登記制、其他運營商實行通知制度。這使得所有運營商能夠快速發(fā)展業(yè)務，抓住新出現(xiàn)的市場機遇并且及時滿足用戶的需求。
　　廢除第一類電信事業(yè)中止經(jīng)營或停業(yè)的批準制度該條款要求所有的電信運營商在中止或停業(yè)時，應提前通知用戶并在事后報監(jiān)管機構(gòu)。同時，制訂用戶利益保護規(guī)則，要求所有的運營商在中止經(jīng)營或停業(yè)時都必須遵循此規(guī)則。
　　廢除對非主導運營商的資費管制該條款要求所有電信運營商承擔向用戶解釋與資費有關(guān)的重要事項的義務，并且在產(chǎn)生資費爭議時快速、適當?shù)丶右越鉀Q。同時，對普遍服務（基本收費、本地電話、緊急電話等）資費實行通知制度;同時主導運營商的業(yè)務價格上限管理仍然保持。
　　其他，法律修改還廢除了對非主導運營商網(wǎng)間互聯(lián)的事前管制，比如過去要求非主導運營商在達成互聯(lián)協(xié)議后，要向管制機構(gòu)報告，而這一要求現(xiàn)在已經(jīng)廢除，廢除通知義務有利于減少運營商的管制負擔。同時，對主導運營商的非對稱管制仍然維持，以防止其不正當?shù)乩�用�?yōu)勢地位實施不正當競爭，這些競爭當前主要體現(xiàn)在網(wǎng)間互聯(lián)上。
　　用戶利益最大化是核心
　　綜觀近年來日本電信法律及相關(guān)管理政策的變遷，是放松與緊縮管制相得益彰的過程，加大了對主要運營商的管理、提供更有利于新興運營商的環(huán)境，同時，在新業(yè)務方面給予大量的鼓勵。從具體的管制政策來看，在市場準入方面，由過去的將電信事業(yè)分為第一類和第二類到取消分類；在準入管理上，廢除了許可制度而只實行登記和通知制度，簡化了市場準入管理程序，能夠使企業(yè)迅速進入市場，也符合電信管制的發(fā)展趨勢。
　　另外，提高外資在NTT的股權(quán)比例要求，有利于吸引外資參與電信市場。在網(wǎng)間互聯(lián)方面，日本實行新的非對稱管制政策，總體上對網(wǎng)絡的互聯(lián)互通管制也開始放松，例如廢除了對非關(guān)鍵設施的互聯(lián)事前管制，關(guān)于非主導運營商達成的互聯(lián)協(xié)議也不再要求向管制機構(gòu)報告。
　　對主導運營商，仍要求其遵循在關(guān)鍵設施上的義務，如互聯(lián)協(xié)議要得到管制機構(gòu)批準并加以公開、網(wǎng)絡元素非綁定、設施并置等要求。
　　日本在網(wǎng)間互聯(lián)爭議的處理上，也有許多新的思路，如強化運營商之間的調(diào)解機制，爭端解決機制和業(yè)務改進命令也別有新意。在資費管理上，廢除了對非主導運營商的資費管制，而恢復了對主導運營商資費的審批制度。為了保護消費者權(quán)益，要求資費公開。建立了資費爭議投訴機制，對用戶投訴或意見可以向總務省反應，總務省可以發(fā)放改進業(yè)務命令等。
　　對于普遍服務，以法律條文形式澄清了普遍服務的范圍，實施方式由過去的交叉補貼制度到設立電信普遍服務基金，并且由專門的支持機構(gòu)來對基金進行管理。此外，在通行權(quán)和電信企業(yè)市場退出機制方面，都出臺了新的管制政策。
　　事以時移，變法宜矣。面對電信技術(shù)和市場日新月異的局面，日本不是抱殘守缺，而是及時對法律加以調(diào)整。電信管制政策的改變不是隨心所欲，而是走法制化的道路，即借助于《電信事業(yè)法》等法律及總務省規(guī)章的修改而進行的，保證了管制政策的科學性和理性化。從日本電信法律制度的演變來看，日本政府是按照“使用戶利益最大化”以及“促進公平競爭”的管制原則轉(zhuǎn)變其管制思路的。管制趨勢主要是從以事前管制為主導向利用透明規(guī)則進行事后制約而轉(zhuǎn)變，為電信市場公平競爭創(chuàng)造條件。
　　《電信法》一直是通信產(chǎn)業(yè)的熱點，只要這部法沒有完全出臺，它就會一直“熱”下去。
　　現(xiàn)在的情形是，一方面，信息產(chǎn)業(yè)部王旭東部長已經(jīng)明確指出，要加快法律制定進程；另一方面，相關(guān)法律制定的具體進程，仍然沒有在更廣泛的范圍內(nèi)公開。
　　前一段時間里被炒得熱火朝天的“結(jié)算模型”，現(xiàn)在已經(jīng)進入工作狀態(tài)，具體的結(jié)果如何，還不得而知，在此情形下，互聯(lián)互通結(jié)算的政策制定工作也難以迅速推進。
　　在普遍服務機制遠沒有建立前，運營商在市場利益訴求前提下，一方面在高ARPU值領(lǐng)域大打出手，另一方面則是對偏遠地區(qū)服務、社會必要的低ARPU值領(lǐng)域冷眼以待。有關(guān)專家私下里說，按照目前的情況，普遍服務的機制建立，至少還需要兩三年，而這已經(jīng)是相當積極的評價了。
　　各省級電信管理局的主要職責是監(jiān)督包括互聯(lián)互通、批準當?shù)剡\營商的資費策略。但就目前而言，一方面，電信管理局的權(quán)威性不斷受到大運營商的挑戰(zhàn)，另一方面，有關(guān)電信管理局處理運營商摩擦是否公允的問題，也不斷浮出水面。在各地發(fā)生的切斷電纜的事件背后，總有電信管理局的影子，而處理結(jié)果，往往不在報道范圍之列。
　　現(xiàn)在，《電信法（草案）》經(jīng)過幾輪討論和座談會之后，正在各大運營商的手中攥著，等待他們的意見和建議，希望這一次沒有耽擱，而是將這份通信業(yè)真的渴望的法律放到2004年的人大會上。
　　作者：雍忠瑋