6/27/2013，駐地網(wǎng)是光纖到戶的重要組成部分，也是構(gòu)建高速、寬帶、泛在、融合、安全的城市信息基礎(chǔ)設(shè)施體系的重要組成部分，更是實(shí)施智慧城市、無(wú)線城市建設(shè)和寬帶中國(guó)戰(zhàn)略的關(guān)鍵與基礎(chǔ)。然而，多年來(lái)無(wú)法解決的駐地網(wǎng)難題，如今已經(jīng)成為阻礙我國(guó)光纖寬帶發(fā)展的瓶頸，進(jìn)而影響到智慧城市、寬帶中國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)。如今光纖到戶兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制執(zhí)行和快速推進(jìn)，為加強(qiáng)光纖到戶下的駐地網(wǎng)監(jiān)管提供了有力的政策支撐。為提升我國(guó)信息化建設(shè)的整體質(zhì)量，加快我國(guó)光纖寬帶發(fā)展步伐，呼吁政府相關(guān)監(jiān)管部門借當(dāng)前推動(dòng)光纖到戶兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)之機(jī)，盡快出臺(tái)專項(xiàng)措施，盡早解決駐地網(wǎng)市場(chǎng)監(jiān)管滯后問(wèn)題。

　　駐地網(wǎng)問(wèn)題已成為制約光纖到戶發(fā)展的瓶頸

　　一是建設(shè)和改造成本高，資金投入大，電信企業(yè)負(fù)擔(dān)重，光纖到戶發(fā)展進(jìn)程緩慢。一些房地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)對(duì)駐地網(wǎng)“進(jìn)入權(quán)”的控制，拒不執(zhí)行國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，將駐地網(wǎng)建設(shè)投資“轉(zhuǎn)嫁”給電信運(yùn)營(yíng)商。中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通等傳統(tǒng)固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商一直是光纖到戶發(fā)展的主力，隨著近年來(lái)通信行業(yè)利潤(rùn)的大幅下滑，投資資金緊張，負(fù)擔(dān)沉重，無(wú)法支撐光纖到戶規(guī)模發(fā)展所需的資金，嚴(yán)重影響了光纖到戶的發(fā)展進(jìn)度。

　　二是低水平、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，違規(guī)企業(yè)擾亂市場(chǎng)秩序。同一駐地網(wǎng)內(nèi)多家運(yùn)營(yíng)商重復(fù)投入，部分實(shí)力不強(qiáng)的小型運(yùn)營(yíng)商追求短期利益，不遵守相關(guān)建設(shè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各種設(shè)備裸露放置，線路亂拉亂扯，影響公共環(huán)境，增加安全隱患和后期維護(hù)難度。一些開(kāi)發(fā)商、物業(yè)管理公司收取“好處費(fèi)”后，甚至默許部分超范圍經(jīng)營(yíng)或者不具備資質(zhì)的企業(yè)違規(guī)承攬駐地網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，阻撓合規(guī)運(yùn)營(yíng)商平等接入，導(dǎo)致無(wú)設(shè)計(jì)、無(wú)驗(yàn)收、無(wú)維護(hù)的“三無(wú)”駐地網(wǎng)隨處可見(jiàn)，駐地網(wǎng)品質(zhì)低下、承載能力不足、維護(hù)服務(wù)缺失。

　　三是組網(wǎng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，維護(hù)壓力大。隨著駐地網(wǎng)對(duì)民資開(kāi)放的不斷深入，眾多企業(yè)涌入駐地網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，各方選用的組網(wǎng)模式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而中小運(yùn)營(yíng)商則沒(méi)有統(tǒng)一組網(wǎng)模式和規(guī)劃，更沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行駐地網(wǎng)技術(shù)規(guī)范，由此帶來(lái)的駐地網(wǎng)組網(wǎng)水平、技術(shù)性能參差不齊，且多方重復(fù)建設(shè)駐地網(wǎng)，導(dǎo)致駐地網(wǎng)維護(hù)難度大，消費(fèi)者寬帶服務(wù)質(zhì)量感知下降，消費(fèi)者權(quán)益得不到保障。

　　四是多方博弈，損害用戶權(quán)益。駐地網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中利益主體眾多，涉及電信運(yùn)營(yíng)商、民營(yíng)企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司。電信運(yùn)營(yíng)商和民營(yíng)企業(yè)通過(guò)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商簽訂排他性協(xié)議，獨(dú)自投資駐地網(wǎng)建設(shè)并取得小區(qū)的獨(dú)家控制權(quán)；房地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)對(duì)駐地網(wǎng)“進(jìn)入權(quán)”的控制轉(zhuǎn)嫁駐地網(wǎng)建設(shè)成本，為節(jié)約成本默許無(wú)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的企業(yè)違規(guī)承攬駐地網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，造成質(zhì)量低下；物業(yè)公司對(duì)運(yùn)營(yíng)商的進(jìn)入提出高額入場(chǎng)費(fèi)和經(jīng)營(yíng)分成等不合理要求，加大了合規(guī)運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)營(yíng)成本，也侵犯了用戶自由選擇優(yōu)質(zhì)信息服務(wù)提供商的權(quán)利。上述行為均嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者權(quán)益。

駐地網(wǎng)市場(chǎng)監(jiān)管難的原因分析

　　隨著全球光纖寬帶的發(fā)展和光纖到戶的快速普及，國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)也普遍認(rèn)為光纖到戶的“最后一公里”監(jiān)管難度很大，光纖到戶帶來(lái)的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)渥兓瘜?duì)傳統(tǒng)的LLU管制提出挑戰(zhàn)。就我國(guó)而言，由于政府對(duì)駐地網(wǎng)的監(jiān)管缺位，造成上述駐地網(wǎng)市場(chǎng)秩序混亂。

　　一是政策和規(guī)定得不到有效執(zhí)行。雖然國(guó)家的相關(guān)政策非常明確，但一直以來(lái)政策得不到地方政府的有效執(zhí)行，政府相關(guān)部門對(duì)駐地網(wǎng)的設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收等也沒(méi)有納入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的審查要件，在審查環(huán)節(jié)沒(méi)有設(shè)置嚴(yán)格的控制點(diǎn)，導(dǎo)致多數(shù)開(kāi)發(fā)商忽視、推諉、拒絕承擔(dān)駐地網(wǎng)建設(shè)責(zé)任，反而將成本轉(zhuǎn)嫁給電信運(yùn)營(yíng)商，增加了國(guó)家的投資負(fù)擔(dān)。

　　二是監(jiān)管涉及的政府部門眾多，權(quán)力分散，無(wú)法做到有效協(xié)同。光纖到戶下與駐地網(wǎng)的管理密切相關(guān)的政府部門包括：（1）城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)駐地網(wǎng)的設(shè)計(jì)審查、建設(shè)管理、驗(yàn)收審核等。（2）國(guó)土規(guī)劃局，負(fù)責(zé)規(guī)劃審查。（3）房產(chǎn)局，負(fù)責(zé)管理物業(yè)公司。（4）通信管理局，負(fù)責(zé)審核建設(shè)資質(zhì)、運(yùn)營(yíng)資質(zhì)及規(guī)范市場(chǎng)秩序。（5）經(jīng)濟(jì)和信息發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)光纖發(fā)展、信息化建設(shè)。（6）質(zhì)監(jiān)局，負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督、工程驗(yàn)收。根據(jù)國(guó)家政策，眾多管理職能分散在上述政府部門，只有上述部門有效協(xié)同，嚴(yán)格把關(guān)，才能真正落實(shí)好國(guó)家政策。

　　三是駐地網(wǎng)專業(yè)化管理難度大。由于駐地網(wǎng)建設(shè)維護(hù)既涉及固定寬帶，又包括移動(dòng)通信；既覆蓋住宅小區(qū)、商務(wù)樓宇，又包括開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、商務(wù)區(qū)、專業(yè)市場(chǎng)，建設(shè)場(chǎng)景復(fù)雜多樣，通信技術(shù)的演進(jìn)快、專業(yè)性強(qiáng)。當(dāng)前駐地網(wǎng)規(guī)范化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)更多地依靠通信企業(yè)的自律。由于專業(yè)性太強(qiáng)，單靠政府相關(guān)部門監(jiān)管難以做到專業(yè)化管理。

　　突破光纖到戶下的駐地網(wǎng)監(jiān)管難題的建議

　　鑒于我國(guó)駐地網(wǎng)監(jiān)管存在的問(wèn)題，為了做好光纖到戶下的駐地網(wǎng)管理工作，建議從以下幾方面著手：

　�。ㄒ唬┘涌焱晟频胤秸�府層面的相關(guān)法規(guī)政策和實(shí)施細(xì)則

　　目前國(guó)家關(guān)于駐地網(wǎng)的政策分散在多個(gè)文件中，且對(duì)應(yīng)的監(jiān)管職能也分散在城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“城建委”）、通信管理局、經(jīng)濟(jì)和信息發(fā)展委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“經(jīng)信委”）、國(guó)土規(guī)劃局、房產(chǎn)局、質(zhì)監(jiān)局等政府部門，急需地方政府根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策文件精神制定適合本地的光纖到戶背景下的駐地網(wǎng)管理政策和相關(guān)實(shí)施細(xì)則。具體操作上可由城建委、經(jīng)信委牽頭起草地方光纖到戶駐地網(wǎng)管理辦法，并報(bào)請(qǐng)地方政府常務(wù)會(huì)議審議修訂后下達(dá)，然后由牽頭單位聯(lián)合相關(guān)部門制定具體實(shí)施細(xì)則，明確光纖到戶駐地網(wǎng)的出資主體、監(jiān)管主體、出資制度、辦法、流程、經(jīng)費(fèi)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)信息駐地網(wǎng)建設(shè)維護(hù)管理工作的落實(shí)。這方面工作，上海和廣州市已經(jīng)走在前列。

　　上海市駐地網(wǎng)管理基本由市經(jīng)信委牽頭推進(jìn)。2011年3月，上海市政府常務(wù)會(huì)議按照集約化建設(shè)、專業(yè)化維護(hù)、規(guī)范化管理的原則下發(fā)了《關(guān)于本市“十二五”期間加快推進(jìn)光纖到戶建設(shè)的通知》，制定光纖到戶駐地網(wǎng)管理政策。同年11月，上海市經(jīng)信委聯(lián)合市通管局、市發(fā)改委、市城建委、市房產(chǎn)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市新建住宅建筑通信配套工程建設(shè)和設(shè)施維護(hù)工作的通知》，明確實(shí)施細(xì)則。廣州市政府2012年11月下發(fā)《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范住宅小區(qū)住宅建筑及商住樓光纖到戶建設(shè)的通知》，并通過(guò)市建設(shè)、規(guī)劃行政主管部門和工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)信息駐地網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和驗(yàn)收，維護(hù)電信運(yùn)營(yíng)商公平接入和用戶自由選擇寬帶服務(wù)的權(quán)益。

　　（二）完善管理流程，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵審批、驗(yàn)收環(huán)節(jié)的監(jiān)管

　　光纖到戶駐地網(wǎng)建設(shè)從規(guī)劃到設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收要經(jīng)過(guò)一系列流程，為了保證國(guó)家政策特別是光纖到戶國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的順利落地執(zhí)行，必須嚴(yán)格監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保光纖到戶通信設(shè)施與住宅項(xiàng)目同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步交付使用，并將所需投資納入住宅項(xiàng)目概算，承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。建議重點(diǎn)把關(guān)以下環(huán)節(jié)：

　　一是施工圖審查環(huán)節(jié)。建議施工圖圖審機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)光纖到戶駐地網(wǎng)審圖環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。地方城建管理部門在施工圖設(shè)計(jì)備案時(shí)要考察圖審機(jī)構(gòu)關(guān)于光纖到戶通信設(shè)施的圖審情況，發(fā)現(xiàn)光纖到戶通信設(shè)施未納入圖審范圍或者施工圖設(shè)計(jì)不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的不得備案，對(duì)不認(rèn)真履行圖審職責(zé)的施工圖圖審機(jī)構(gòu)依法予以處理。

　　二是建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證的發(fā)放環(huán)節(jié)。地方國(guó)土規(guī)劃、城建管理部門在核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證時(shí)，應(yīng)依照法定職責(zé)嚴(yán)格把關(guān)。凡住宅項(xiàng)目光纖到戶通信設(shè)施設(shè)計(jì)圖審不合格的或者光纖到戶通信設(shè)施投資沒(méi)有納入住宅項(xiàng)目概算的，不得發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證。建議地方國(guó)土規(guī)劃、城建管理部門組織基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)建立專家?guī)�，參與住宅項(xiàng)目工程質(zhì)量抽查。

　　三是竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)。建議加強(qiáng)工程質(zhì)量和竣工驗(yàn)收備案管理，光纖到戶通信設(shè)施竣工驗(yàn)收應(yīng)實(shí)行備案制。住宅項(xiàng)目建設(shè)單位將光纖到戶通信設(shè)施竣工驗(yàn)收文件報(bào)市通信管理局備案后，地方通信管理局要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，加強(qiáng)對(duì)光纖到戶工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，光纖到戶通信設(shè)施未按照要求驗(yàn)收或者質(zhì)量不合格的，不予備案。建議地方通信管理局、經(jīng)信委組織基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)建立專家?guī)�，�?duì)住宅項(xiàng)目的光纖到戶通信設(shè)施進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收，出具驗(yàn)收合格報(bào)告。建議地方城建部門將光纖到戶通信設(shè)施竣工驗(yàn)收備案納入住宅建筑竣工驗(yàn)收備案范圍，未收到市通信管理局光纖到戶通信設(shè)施竣工驗(yàn)收備案通過(guò)證明文件的，不辦理住宅建筑竣工驗(yàn)收備案手續(xù)。

　　四是竣工交付后的物業(yè)管理環(huán)節(jié)。建議地方房產(chǎn)局加強(qiáng)對(duì)物業(yè)公司、房屋管理單位的管理。在工程實(shí)施過(guò)程中，各物業(yè)服務(wù)企業(yè)、房屋管理單位不得人為設(shè)置障礙，不得向通信建設(shè)單位收取費(fèi)用，不得就接入和使用建筑紅線內(nèi)的通信管線等信息化基礎(chǔ)設(shè)施與電信運(yùn)營(yíng)商簽訂壟斷性協(xié)議。對(duì)阻撓正常光纖到戶改造的行為要予以糾正，切實(shí)解決光纖到戶改造入場(chǎng)難的問(wèn)題。

　　（三）政企合作，組建第三方公司配合政府進(jìn)行專業(yè)化管理

　　駐地網(wǎng)管理職責(zé)橫跨這么多部門，很容易造成效率低下，僅靠一家政府部門牽頭又很難真正有效地協(xié)調(diào)其他各部門工作。建議成立第三方公司，協(xié)助相關(guān)部門強(qiáng)化專業(yè)管理，保證駐地網(wǎng)建設(shè)維護(hù)的專業(yè)化、規(guī)范化，保障地方駐地網(wǎng)相關(guān)政策規(guī)定的有效執(zhí)行和建設(shè)維護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。實(shí)踐證明，上海市“政企合作”的第三方公司模式遵循了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，由上海電信與管網(wǎng)公司成立第三方專業(yè)公司，統(tǒng)一信息駐地網(wǎng)的設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收、維護(hù)管理，提高了城市信息駐地網(wǎng)專業(yè)化統(tǒng)一管理能力，有效推動(dòng)了城市光網(wǎng)規(guī)模化、高水準(zhǔn)建設(shè)。